Pawilon na gruncie gminnym – czy wolno go podnająć i kiedy gmina może wypowiedzieć dzierżawę?

Czy wieloletni dzierżawca może żądać sprzedaży działki gminnej?

Co do zasady nie. Sam fakt, że grunt jest dzierżawiony od wielu lat, nie daje automatycznego prawa do jego wykupu ani do sprzedaży bezprzetargowej. Zasady sprzedaży nieruchomości publicznych reguluje art. 37 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Przepis ten przewiduje jako zasadę tryb przetargowy przy zbywaniu nieruchomości publicznych, a wyjątki od tej zasady muszą wynikać wprost z ustawy.

Jeżeli chodzi o oddawanie nieruchomości w dzierżawę, art. 37 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi, że zawarcie umów użytkowania, najmu lub dzierżawy na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata albo na czas nieoznaczony następuje co do zasady w drodze przetargu, chyba że właściwy organ wyrazi zgodę na odstąpienie od tego trybu. To jednak nie oznacza jeszcze prawa dzierżawcy do późniejszego wykupu gruntu.

Inaczej mówiąc: gmina może sprzedać nieruchomość, ale nie musi tego zrobić tylko dlatego, że dzierżawca korzysta z niej od 20 lat i prowadzi tam działalność zgodną z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

Czy budynek postawiony przez dzierżawcę należy do gminy?

Najczęściej tak, jeżeli mamy do czynienia z budynkiem albo pawilonem trwale związanym z gruntem i nie zachodzi ustawowy wyjątek. Wynika to z zasady wyrażonej w art. 48 Kodeksu cywilnego, zgodnie z którym do części składowych gruntu należą w szczególności budynki i inne urządzenia trwale z gruntem związane. Uzupełnia to art. 47 § 1 i § 2 Kodeksu cywilnego, który stanowi, że część składowa rzeczy nie może być odrębnym przedmiotem własności.

W praktyce oznacza to, że jeżeli pawilon ma charakter trwały, to co do zasady staje się częścią nieruchomości gruntowej należącej do gminy. Samo poniesienie kosztów budowy przez dzierżawcę nie przesądza o jego własności. Wyjątki od tej zasady muszą wynikać ze szczególnych przepisów albo z konstrukcji prawnej właściwej dla danej inwestycji.

To właśnie ten element często decyduje o tym, że gmina traktuje zakaz podnajmu lub oddawania przedmiotu dzierżawy osobom trzecim jako odnoszący się nie tylko do gruntu, ale również do pawilonu.

Zobacz również:

• udostępnienie działki sąsiadowi lub gminie na ocieplenie budynku
• roszczenia wobec gminy za prywatnie wybudowaną infrastrukturę

Podnajem pawilonu bez zgody gminy – czy to może być naruszenie umowy?

Tak, bardzo często tak właśnie jest. Podstawowe znaczenie ma tu treść samej umowy dzierżawy. Zgodnie z art. 698 § 1 Kodeksu cywilnego dzierżawca może oddać przedmiot dzierżawy osobie trzeciej do bezpłatnego używania albo w poddzierżawę tylko za zgodą wydzierżawiającego, jeżeli umowa tego nie wyłącza lub nie reguluje inaczej. Jeżeli więc w umowie wpisano obowiązek uzyskania uprzedniej pisemnej zgody gminy, brak takiej zgody może zostać uznany za naruszenie umowy.

W sprawach z udziałem gmin szczególne znaczenie ma również to, że organ gospodaruje mieniem publicznym i zwykle rygorystycznie egzekwuje postanowienia umowy. Jeżeli pismo z urzędu powołuje się na konkretny paragraf umowy zakazujący podnajmu, oddania do używania lub zmiany sposobu korzystania z nieruchomości bez zgody, zagrożenie wypowiedzeniem nie musi być bezpodstawne.

Nie można też bezpiecznie przyjąć argumentu, że „wynajęty został tylko lokal, a nie grunt”. Jeżeli pawilon jest prawnie częścią składową gruntu, gmina może twierdzić, że doszło do oddania osobie trzeciej części albo całości przedmiotu dzierżawy.

Kiedy gmina może wypowiedzieć umowę dzierżawy?

To zależy od treści umowy i od rodzaju naruszenia. W przypadku dzierżawy zastosowanie mają zarówno postanowienia umowne, jak i przepisy Kodeksu cywilnego. Jeżeli umowa przewiduje możliwość wypowiedzenia w razie oddania przedmiotu dzierżawy osobie trzeciej bez zgody wydzierżawiającego, gmina może skorzystać z takiego uprawnienia na zasadach wskazanych w umowie.

Dodatkowo art. 703 Kodeksu cywilnego dotyczy wypowiedzenia dzierżawy bez zachowania terminu w razie zwłoki z zapłatą czynszu po uprzedzeniu dzierżawcy, a art. 667 § 2 Kodeksu cywilnego, stosowany odpowiednio do dzierżawy przez art. 694 Kodeksu cywilnego, pozwala wydzierżawiającemu wypowiedzieć umowę bez zachowania terminów, jeżeli dzierżawca używa rzeczy w sposób sprzeczny z umową lub z przeznaczeniem rzeczy i mimo upomnienia nie przestaje jej używać w taki sposób.

Jeżeli więc gmina najpierw wzywa do usunięcia naruszenia, a dopiero potem zapowiada wypowiedzenie, takie działanie zwykle mieści się w ustawowym modelu ochrony wydzierżawiającego. Ocenę trzeba jednak zawsze oprzeć na konkretnym stanie faktycznym: treści umowy, rodzaju udostępnienia pawilonu, ewentualnych wcześniejszych zgodach gminy i praktyce wykonywania umowy przez strony.

Co zrobić po otrzymaniu pisma z urzędu?

Najrozsądniej działać od razu i na piśmie. W praktyce warto:

• dokładnie przeanalizować umowę dzierżawy, zwłaszcza paragrafy dotyczące poddzierżawy, oddania do używania, zmiany przeznaczenia i wypowiedzenia,
• ustalić, czy gmina rzeczywiście nie wyraziła żadnej zgody, także dorozumianej lub wynikającej z wcześniejszej korespondencji,
• złożyć pisemne wyjaśnienia, wskazując stan faktyczny i ewentualnie deklarując usunięcie naruszenia,
• wystąpić o zgodę następczą, jeżeli relacja z gminą nadal pozwala na polubowne rozwiązanie,
• rozważyć zakończenie udostępniania pawilonu osobie trzeciej do czasu wyjaśnienia sprawy.

Jeżeli gmina jeszcze nie wypowiedziała umowy, ale jedynie uprzedziła o takiej możliwości, w wielu przypadkach jest to ostatni moment na ograniczenie ryzyka. Im szybciej dzierżawca wykaże wolę wykonania umowy zgodnie z jej treścią, tym większa szansa na uniknięcie definitywnego zakończenia dzierżawy.

Zobacz również:

• wypowiedzenie umowy i skutki naruszenia jej postanowień
• prawa dzierżawcy przy obiekcie stojącym na cudzym gruncie

Czy można powołać się na art. 231 Kodeksu cywilnego?

W pewnych sytuacjach tak, ale ostrożnie. Art. 231 § 1 Kodeksu cywilnego przewiduje, że samoistny posiadacz gruntu w dobrej wierze, który wzniósł na powierzchni lub pod powierzchnią budynek albo inne urządzenie o wartości znacznie przenoszącej wartość zajętej działki, może żądać, aby właściciel przeniósł na niego własność działki za odpowiednim wynagrodzeniem.

Ten przepis nie jest jednak prostym narzędziem dla każdego dzierżawcy. Problem polega na tym, że dzierżawca z reguły jest posiadaczem zależnym, a nie samoistnym. Dlatego możliwość skutecznego powołania się na art. 231 § 1 Kodeksu cywilnego w typowej relacji dzierżawy z gminą jest co najmniej wątpliwa i silnie zależy od szczegółów stanu faktycznego oraz linii orzeczniczej przy podobnych przypadkach. Nie należy więc zakładać, że sam koszt budowy pawilonu automatycznie daje roszczenie o wykup działki.

Jeżeli jednak inwestycja była realizowana w szczególnych warunkach, na podstawie dawnych decyzji, zgód lub nietypowych ustaleń z właścicielem gruntu, sprawę warto zbadać indywidualnie pod kątem roszczeń o nakłady, rozliczeń po zakończeniu dzierżawy albo innych podstaw prawnych.

Jak zabezpieczyć się na przyszłość?

Jeżeli chce Pani nadal korzystać z nieruchomości, kluczowe jest uporządkowanie relacji z gminą. W praktyce najlepiej zadbać o to, aby każda zgoda dotycząca podnajmu, poddzierżawy, zmiany sposobu używania pawilonu, modernizacji albo przebudowy była udzielona na piśmie. Przy nieruchomościach publicznych ustne ustalenia są zwykle niewystarczające dowodowo.

Warto też sprawdzić, czy po zakończeniu umowy możliwe będzie dochodzenie rozliczenia nakładów na podstawie postanowień samej umowy albo przepisów Kodeksu cywilnego o rozliczeniach między stronami. To kwestia bardzo zależna od treści kontraktu, rodzaju nakładów i tego, czy gmina wyrażała zgodę na inwestycję.

FAQ

Czy 20 lat dzierżawy daje prawo do wykupu działki gminnej?

Nie. Sama długość dzierżawy nie tworzy roszczenia o sprzedaż nieruchomości. Gmina może, ale nie musi sprzedać grunt, a zasady zbycia wynikają przede wszystkim z ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Czy można podnająć pawilon stojący na gruncie gminy bez zgody urzędu?

Zwykle nie, jeśli umowa dzierżawy wymaga uprzedniej zgody wydzierżawiającego. Dodatkowo art. 698 § 1 Kodeksu cywilnego przewiduje znaczenie zgody wydzierżawiającego przy oddaniu przedmiotu dzierżawy osobie trzeciej.

Czy gmina może wypowiedzieć umowę od razu po stwierdzeniu naruszenia?

To zależy od treści umowy i charakteru naruszenia. Często najpierw pojawia się wezwanie do usunięcia naruszenia, a dopiero potem wypowiedzenie. W niektórych przypadkach umowa może przewidywać ostrzejsze skutki.

Czy pawilon zbudowany przez dzierżawcę zawsze jest własnością gminy?

Nie zawsze, ale bardzo często tak jest, jeżeli obiekt jest trwale związany z gruntem. Wynika to z art. 48 Kodeksu cywilnego. Ostateczna ocena zależy jednak od stanu faktycznego i ewentualnych wyjątków ustawowych.

Czy warto odpowiadać na pismo z urzędu, jeśli wypowiedzenie jeszcze nie nastąpiło?

Tak. Pisemna, szybka reakcja może ograniczyć ryzyko rozwiązania umowy. Warto przedstawić wyjaśnienia, odnieść się do zarzutów i – jeśli to potrzebne – zadeklarować usunięcie naruszenia.

Źródła:

1. Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny – Dz.U. 1964 nr 16 poz. 93
2. Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami – Dz.U. 1997 nr 115 poz. 741