Gmina nie przedłuża dzierżawy gruntu pod pawilonem – co możesz zrobić?

Co wynika z opisanej sytuacji

Jeżeli kupił Pan pawilon lub inny budynek posadowiony na gruncie gminnym, a następnie zawarł z gminą umowę dzierżawy na czas oznaczony, to do końca obowiązywania tej umowy korzysta Pan z gruntu na zasadach w niej określonych. Po upływie terminu umowy gmina nie ma jednak ogólnego obowiązku zawarcia kolejnej umowy z tym samym przedsiębiorcą.

Podstawą dzierżawy jest art. 693 § 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny, zgodnie z którym przez umowę dzierżawy wydzierżawiający oddaje rzecz do używania i pobierania pożytków, a dzierżawca płaci umówiony czynsz. Jeżeli umowa została zawarta na czas oznaczony, to co do zasady wygasa z upływem terminu, na jaki została zawarta – chyba że sama umowa przewiduje mechanizm przedłużenia albo strony podpiszą aneks lub nową umowę. W praktyce warto również ustalić, czy KGW może zarabiać na wynajmie budynku użyczonego przez gminę.

W takim stanie faktycznym trzeba oddzielić trzy kwestie:

• czy można domagać się przedłużenia dzierżawy,
• czy można domagać się sprzedaży gruntu,
• czy można kwestionować sposób działania gminy, jeżeli odmowa narusza procedury albo zasady gospodarowania mieniem.

Czy gmina musi przedłużyć dzierżawę?

Co do zasady – nie. Gmina gospodaruje swoim mieniem samodzielnie. Zgodnie z art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami nieruchomości publiczne mogą być m.in. przedmiotem sprzedaży, zamiany, oddania w najem lub dzierżawę. Przepis ten daje możliwość dysponowania nieruchomością, ale nie tworzy po stronie dzierżawcy roszczenia o zawarcie kolejnej umowy.

Znaczenie ma też ustrojowy podział kompetencji w gminie. Zgodnie z art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym wójt gospodaruje mieniem komunalnym. Z kolei art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a tej samej ustawy zastrzega do właściwości rady gminy m.in. podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy dotyczących zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej.

To oznacza, że przy dłuższej dzierżawie lub dzierżawie bezterminowej wójt zwykle musi działać w granicach uchwały rady gminy albo uzyskać wymaganą zgodę. Sama wcześniejsza ustna deklaracja poprzedniego wójta zazwyczaj nie wystarczy do skutecznego wymuszenia kolejnej umowy.

Czy można zmusić gminę do sprzedaży gruntu?

Co do zasady również nie. Zbycie nieruchomości gminnej zależy od woli właściciela publicznego i musi odbywać się według reguł przewidzianych w ustawie o gospodarce nieruchomościami.

Zasadą jest tryb przetargowy. Wynika to z art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, zgodnie z którym nieruchomości są zbywane lub oddawane w użytkowanie wieczyste w drodze przetargu, z zastrzeżeniem wyjątków ustawowych.

Sprzedaż bezprzetargowa jest dopuszczalna tylko w ściśle wskazanych przypadkach z art. 37 ust. 2 i ust. 3 tej ustawy. Dla Pana sytuacji praktyczne znaczenie mają głównie dwa warianty:

• art. 37 ust. 2 pkt 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami – gdy przedmiotem zbycia jest nieruchomość lub jej część, która może poprawić warunki zagospodarowania nieruchomości przyległej, stanowiącej własność albo oddanej w użytkowanie wieczyste nabywcy, i nie może być zagospodarowana jako odrębna nieruchomość;
• art. 37 ust. 3 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami – gdy chodzi o nieruchomość zabudowaną na podstawie zezwolenia na budowę lub zabudowę zalegalizowaną, a o nabycie ubiega się osoba, która dzierżawi lub użytkuje nieruchomość na podstawie umowy zawartej co najmniej na 10 lat; w takim przypadku właściwy organ może podjąć uchwałę albo zarządzenie o odstąpieniu od przetargu.

Jeżeli Pana umowa dzierżawy została zawarta tylko na 3 lata, to art. 37 ust. 3 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie daje obecnie skutecznej podstawy do żądania sprzedaży bezprzetargowej. Dodatkowo ten tryb ma charakter fakultatywny – nawet przy spełnieniu przesłanek gmina nie musi z niego skorzystać.

Kiedy sprzedaż bez przetargu może mieć sens w praktyce

Najbardziej realne jest sprawdzenie, czy w ogóle wchodzi w grę sprzedaż tylko tej części gruntu, która:

• jest funkcjonalnie związana z istniejącym pawilonem,
• nie nadaje się do samodzielnego zagospodarowania jako osobna nieruchomość,
• mogłaby poprawić warunki korzystania z nieruchomości przyległej należącej do nabywcy.

Tu pojawia się jednak istotny problem: z literalnego brzmienia art. 37 ust. 2 pkt 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami wynika, że nabywca powinien być właścicielem nieruchomości przyległej albo użytkownikiem wieczystym nieruchomości przyległej. Jeżeli jest Pan tylko właścicielem budynku, ale nie właścicielem sąsiedniej działki, ten wyjątek najczęściej nie zadziała.

Inaczej mówiąc: sam fakt posiadania pawilonu stojącego na gruncie gminnym nie tworzy automatycznie prawa do wykupu działki bez przetargu.

Co warto sprawdzić w umowie i dokumentach gminy

Najpierw proszę przeanalizować, czy umowa dzierżawy zawiera:

• prawo pierwszeństwa lub zobowiązanie gminy do rokowań przed zakończeniem umowy,
• nakłady dzierżawcy i sposób ich rozliczenia po zakończeniu umowy,
• postanowienia o usunięciu pawilonu po ustaniu dzierżawy,
• warunki wypowiedzenia albo odmowy przedłużenia,
• zobowiązania gminy odnoszące się do docelowej sprzedaży gruntu.

Jeżeli w umowie nie ma klauzuli pierwszeństwa ani zobowiązania do zawarcia kolejnej umowy, to pole manewru jest mniejsze. Nadal jednak można badać, czy gmina stosuje jednolite kryteria wobec innych dzierżawców i czy nie narusza własnych uchwał.

Warto też wystąpić do gminy o udostępnienie informacji publicznej lub o wyjaśnienie podstaw odmowy. Jeżeli organ nie odpowiada na wnioski albo robi to wadliwie, znaczenie ma praktyka wynikająca z przepisów o dostępie do informacji publicznej oraz terminowości załatwiania pism.

Czy odmowę można zaskarżyć do sądu administracyjnego?

To zależy od formy działania gminy. Nie każda odmowa przedłużenia dzierżawy albo sprzedaży jest decyzją administracyjną. Często gmina działa tu jako właściciel mienia komunalnego, a nie organ rozstrzygający sprawę administracyjną w drodze decyzji.

Jeżeli jednak sprawa przybierze postać uchwały rady gminy albo zarządzenia wójta, trzeba ocenić, czy dany akt podlega kontroli sądowo-administracyjnej. Co do zasady skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego jest możliwa na akty lub czynności z zakresu administracji publicznej w przypadkach przewidzianych ustawą, w szczególności na podstawie art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

W praktyce przed wniesieniem skargi trzeba najpierw ustalić, czy istnieje zaskarżalny akt, a nie tylko pismo informacyjne. Jeżeli odmowa opiera się na uchwale rady gminy lub innym akcie naruszającym interes prawny, możliwa bywa analiza pod kątem skargi do WSA. Samo niezadowolenie z rozstrzygnięcia nie wystarczy – potrzebne jest wykazanie naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia.

Podstawą do kontroli uchwał organów gminy może być również art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą albo zarządzeniem podjętym w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć taki akt do sądu administracyjnego.

Jakie realne kroki warto podjąć

W opisanej sprawie najrozsądniejsze są działania praktyczne, a nie powoływanie się na przepisy, które nie tworzą po stronie dzierżawcy roszczenia.

Czy wcześniejsze zapewnienia wójta coś dają?

Najczęściej tylko ograniczenie argumentacyjne, a nie twarde roszczenie. Wójt jest organem wykonawczym, ale działa w granicach prawa i uchwał rady gminy. Ustna obietnica, że „dzierżawa będzie przedłużana” albo „grunt będzie można kupić”, bez odpowiedniego postanowienia umownego lub uchwały, zwykle nie daje skutecznej podstawy do żądania zawarcia kolejnej umowy czy sprzedaży nieruchomości.

Może mieć znaczenie dowodowe w rozmowach z gminą, ale w sądzie lub w postępowaniu formalnym sama taka deklaracja zazwyczaj nie zastępuje wymaganej podstawy prawnej.

Co z pawilonem po zakończeniu dzierżawy?

To bardzo ważny, a często pomijany problem. Trzeba sprawdzić, czy budynek jest odrębnym przedmiotem własności, czy też z uwagi na sposób związania z gruntem może być traktowany jako część składowa nieruchomości.

Zgodnie z art. 46 § 1 Kodeksu cywilnego nieruchomościami są m.in. części powierzchni ziemskiej stanowiące odrębny przedmiot własności oraz budynki trwale z gruntem związane, jeżeli na mocy przepisów szczególnych stanowią odrębny od gruntu przedmiot własności. Z kolei art. 48 Kodeksu cywilnego stanowi, że do części składowych gruntu należą w szczególności budynki i inne urządzenia trwale z gruntem związane, z zastrzeżeniem wyjątków ustawowych.

Jeżeli nabył Pan obiekt jako rzecz ruchomą lub obiekt nadający się do odłączenia, ocena może być inna niż w przypadku trwałego budynku. To wymaga analizy dokumentów nabycia, ewentualnego pozwolenia budowlanego, sposobu posadowienia oraz zapisów umowy zbycia i dzierżawy. Bez tego nie da się bezpiecznie przesądzić, jakie prawa do pawilonu pozostaną po wygaśnięciu dzierżawy.

Jak sformułować wniosek do gminy

Jeżeli chce Pan zwiększyć szanse na pozytywne rozpatrzenie sprawy, wniosek powinien być rzeczowy i oparty na dokumentach, a nie tylko na argumentach słusznościowych. Warto w nim:

• wskazać numer działki, numer umowy dzierżawy i termin jej obowiązywania,
• opisać status pawilonu i podstawę jego nabycia,
• załączyć mapę z propozycją wydzielenia gruntu – jeżeli domaga się Pan sprzedaży części działki,
• zapytać, czy gmina przewiduje przeznaczenie nieruchomości do sprzedaży lub oddania w dalszą dzierżawę,
• wnieść ewentualnie o zawarcie nowej umowy dzierżawy na dłuższy okres jako rozwiązanie alternatywne wobec sprzedaży.

W niektórych sprawach lepiej najpierw zabiegać o dalszą dzierżawę, a dopiero później wracać do pomysłu wykupu. Z perspektywy gminy sprzedaż części działki oznacza bowiem także koszty geodezyjne, ocenę zgodności z planem miejscowym i ryzyko trwałej utraty części mienia komunalnego.

Podsumowanie

Na podstawie samych przepisów nie ma dziś prostej drogi do zmuszenia gminy ani do przedłużenia dzierżawy, ani do sprzedaży gruntu. Najważniejsze są: treść zawartej umowy, status prawny pawilonu, uchwały rady gminy dotyczące mienia komunalnego oraz forma, w jakiej gmina odmówiła.

Jeżeli dzierżawa została zawarta tylko na 3 lata, to art. 37 ust. 3 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie daje podstaw do sprzedaży bez przetargu. Nadal można jednak badać, czy gmina działa zgodnie z własnymi zasadami, czy możliwa jest nowa dzierżawa oraz czy istnieje akt, który można skutecznie zaskarżyć.

FAQ

Czy gmina ma obowiązek przedłużyć dzierżawę po upływie 3 lat?

Nie. Jeżeli umowa była zawarta na czas oznaczony, co do zasady wygasa z upływem terminu. Sam dzierżawca nie uzyskuje automatycznego prawa do kolejnej umowy.

Czy mogę powołać się na art. 37 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami?

Tylko wtedy, gdy spełnione są ustawowe przesłanki. Przy dzierżawie zawartej na 3 lata nie jest spełniony warunek umowy zawartej co najmniej na 10 lat z art. 37 ust. 3 pkt 2 tej ustawy.

Czy ustna obietnica poprzedniego wójta wiąże gminę?

Zwykle nie daje ona samodzielnego roszczenia o sprzedaż lub przedłużenie dzierżawy. Może mieć znaczenie pomocnicze, ale nie zastępuje uchwały, umowy ani wymaganej podstawy prawnej.

Czy mogę zaskarżyć odmowę do sądu?

To zależy od tego, czy odmowa ma postać aktu lub czynności podlegającej kontroli sądu administracyjnego. Najpierw trzeba ustalić, czy istnieje uchwała, zarządzenie albo inny zaskarżalny akt, a nie tylko pismo informacyjne.

Czy po zakończeniu dzierżawy muszę usunąć pawilon?

To zależy od treści umowy oraz od statusu prawnego obiektu. Trzeba sprawdzić, czy pawilon jest odrębnym przedmiotem własności i jakie obowiązki dotyczą rozliczenia nakładów oraz wydania gruntu.

Źródła:

Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami – Dz.U. 1997 nr 115 poz. 741

Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.

Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny.

Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.