Jawność obrad komisji rady gminy i protokół – co wolno ujawnić

Zasada jawności to obowiązek, a nie uznaniowa decyzja komisji

Podstawą jest art. 11b ust. 1–3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Z przepisu wynika, że działalność organów gminy jest jawna, ograniczenia jawności mogą wynikać wyłącznie z ustaw, a jawność obejmuje w szczególności prawo obywateli do wstępu na sesje rady gminy i posiedzenia jej komisji oraz dostępu do protokołów.

Ta zasada ma umocowanie konstytucyjne. Zgodnie z art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne, a prawo to obejmuje również wstęp na posiedzenia kolegialnych organów pochodzących z powszechnych wyborów. Komisje rady gminy są elementem wykonywania tej działalności publicznej.

Jeżeli więc statut gminy przewiduje jawność posiedzeń komisji, a posiedzenie nie zostało wyłączone z jawności na podstawie konkretnego przepisu ustawowego, nie można po fakcie twierdzić, że obrady były „tajne”, „nieoficjalne” albo „do wewnętrznego użytku”.

Co powinien zawierać protokół z komisji

W praktyce protokół ma dokumentować rzeczywisty przebieg posiedzenia: datę, miejsce, skład obecnych, porządek obrad, przebieg dyskusji, wnioski, wyniki głosowań i podjęte ustalenia. Nie ma jednego ogólnopolskiego wzoru ustawowego dla każdej komisji, ale z punktu widzenia legalności najważniejsze jest, aby dokument był rzetelny i zgodny z rzeczywistym przebiegiem obrad.

Istotne znaczenie ma tu art. 19 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Zgodnie z tym przepisem kolegialne organy władzy publicznej pochodzące z powszechnych wyborów oraz ich kolegialne organy pomocnicze sporządzają i udostępniają protokoły lub stenogramy obrad, chyba że sporządzają i udostępniają materiały audiowizualne lub teleinformatyczne rejestrujące w pełni te obrady.

Jeżeli dysponuje Pan nagraniem posiedzenia, to jest ono ważnym punktem odniesienia przy sporządzaniu protokołu. Protokół nie musi być dosłownym stenogramem, chyba że tak stanowi statut albo praktyka organu, ale nie może zniekształcać sensu wypowiedzi ani pomijać istotnych elementów obrad.

Zobacz również: protokoły jako informacja publiczna.

Czy radni mogą ingerować w treść protokołu

Radni mogą zgłaszać uwagi do projektu protokołu, jeżeli statut gminy albo regulamin komisji przewiduje tryb jego przyjęcia, korekty albo zgłaszania zastrzeżeń. To jednak nie oznacza prawa do dowolnego usuwania niewygodnych wypowiedzi.

Jeżeli zapis w protokole jest zgodny z nagraniem i oddaje rzeczywisty przebieg posiedzenia, nie ma podstaw prawnych do wprowadzania zmian tylko dlatego, że uczestnik po czasie nie chce firmować własnych słów. W takiej sytuacji bezpieczne rozwiązanie praktyczne polega na tym, że:

• uwaga radnego zostaje formalnie zgłoszona,
• komisja rozstrzyga, czy uwaga jest zasadna, zgodnie z zasadami wynikającymi ze statutu lub regulaminu,
• w razie braku podstaw do korekty pozostawia się protokół zgodny z przebiegiem obrad, ewentualnie odnotowując zgłoszone zastrzeżenie.

Jeżeli w gminie obowiązuje szczegółowa procedura zatwierdzania protokołów, trzeba ją sprawdzić w statucie gminy, statucie komisji albo regulaminie pracy rady. Sam tryb przyjmowania protokołu zależy więc od lokalnych regulacji, ale żadna regulacja wewnętrzna nie może naruszać ustawowej zasady jawności i rzetelności dokumentacji.

Czy można usuwać nazwisko radnego lub treść jego wypowiedzi

Co do zasady nie. Radny jest osobą pełniącą funkcję publiczną, a jego aktywność podczas jawnego posiedzenia komisji dotyczy spraw publicznych. Prawo do informacji z art. 61 Konstytucji RP, art. 11b ustawy o samorządzie gminnym oraz definicja informacji publicznej z art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej przemawiają za ujawnieniem takich danych.

Nie ma więc podstaw, aby automatycznie „wykreślać” nazwisko radnej czy radnego tylko dlatego, że pojawia się ono w protokole z jawnego posiedzenia. Tak samo sama treść wypowiedzi radnego co do spraw publicznych zasadniczo podlega ujawnieniu.

Inaczej może być tylko wtedy, gdy konkretny fragment protokołu obejmuje dane albo informacje podlegające ochronie na podstawie ustawy. Wtedy nie anonimizuje się wszystkiego, lecz wyłącznie tę część, której ujawnienie byłoby bezprawne.

Kiedy jawność można ograniczyć

Kluczowa zasada brzmi: ograniczenie jawności musi wynikać z ustawy. Wynika to wprost z art. 11b ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym oraz z art. 61 ust. 3 Konstytucji RP. Ograniczenie nie może wynikać z wygody urzędu, obawy przed krytyką czy stanowiska poszczególnych radnych.

Najczęstsze podstawy ograniczenia dostępu do informacji publicznej wynikają z art. 5 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Przepis ten przewiduje ochronę:

• informacji niejawnych,
• innych tajemnic ustawowo chronionych,
• prywatności osoby fizycznej,
• tajemnicy przedsiębiorcy.

W praktyce w protokołach komisji mogą pojawiać się np. dane szczególnej kategorii w rozumieniu art. 9 ust. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/679 (RODO), zwykłe dane osobowe podlegające zasadzie minimalizacji z art. 5 ust. 1 lit. c RODO albo informacje objęte tajemnicą przedsiębiorcy. Jeżeli taki fragment pojawił się podczas jawnego posiedzenia, nie oznacza to jeszcze, że cały protokół staje się tajny. Należy wtedy rozważyć częściową anonimizację lub ograniczenie udostępnienia tylko w niezbędnym zakresie.

W sprawach granicznych warto pamiętać, że ochrona prywatności osób niepełniących funkcji publicznych działa silniej niż ochrona wypowiedzi samego radnego. Inaczej ocenia się więc nazwisko radnego zabierającego głos w sprawie budżetu, a inaczej np. dane zdrowotne mieszkańca omawianego przy skardze.

Zobacz również: info publiczna a tajemnica przedsiębiorstwa oraz ujawnienie wynagrodzenie jako informacji publicznej.

Czy jawne posiedzenie komisji może być uznane za „tajne” po fakcie

Co do zasady nie. Jeżeli posiedzenie było jawne, mieszkańcy mogli w nim uczestniczyć, a statut gminy nie przewidywał wyłączenia jawności w danym zakresie, nie można później retroaktywnie nadać mu charakteru tajnego. Ograniczenie jawności powinno wynikać z przepisu ustawowego i być związane z konkretną materią podlegającą ochronie.

W praktyce możliwe są dwie odrębne sytuacje:

Samo przekonanie uczestników, że „takich rzeczy się nie wpisuje”, nie jest podstawą prawną.

Co zrobić, gdy wypowiedź radnego okazała się niepewna lub pochopna

Jeżeli radny podczas posiedzenia powiedział, że „osobiście widział pewne procedery”, a potem pisemnie wycofuje się z pewności tej wypowiedzi, nie trzeba usuwać całego fragmentu tylko z tego powodu. Najbezpieczniej odnotować w kolejnym posiedzeniu albo w uwagach do protokołu, że radny zgłosił zastrzeżenie, doprecyzowanie albo sprostowanie własnej wypowiedzi.

Takie rozwiązanie zachowuje prawdę dokumentacyjną: w protokole pozostaje to, co rzeczywiście padło, a jednocześnie istnieje ślad późniejszego stanowiska radnego. Jest to z reguły lepsze niż „czyszczenie” dokumentu z niewygodnych treści.

Praktyczna odpowiedź na Pana trzy pytania

1. Czy radni mogą ingerować w treść protokołu, jeśli zapisy są zgodne z nagraniem?
   Mogą zgłaszać uwagi i zastrzeżenia w trybie przewidzianym przez statut lub regulamin, ale nie mają prawa wymuszać zmian sprzecznych z rzeczywistym przebiegiem posiedzenia. Protokół powinien odpowiadać faktom i ewentualnie zawierać informację o zgłoszonych uwagach.
2. Czy ma Pan prawo wykreślać nazwisko radnej i treść jej wypowiedzi?
   Co do zasady nie, jeżeli chodzi o wystąpienie osoby pełniącej funkcję publiczną podczas jawnego posiedzenia komisji w sprawach publicznych. Anonimizacja jest dopuszczalna tylko wtedy, gdy konkretny element podlega ochronie na mocy ustawy.
3. Czy treści z komisji są tajne, jeśli statut mówi o jawności spotkania i każdy mieszkaniec może przyjść?
   Nie. Co do zasady nie są tajne. Ograniczenie jawności może dotyczyć wyłącznie określonych informacji chronionych ustawowo, a nie całych obrad tylko dlatego, że były politycznie niewygodne.

Przykłady

Poniższe sytuacje pokazują, jak te zasady działają w praktyce.

FAQ

Czy protokół musi być dosłownym zapisem każdego słowa?

Nie zawsze. Ustawa o dostępie do informacji publicznej w art. 19 wymaga sporządzenia i udostępnienia protokołu lub stenogramu, chyba że udostępniane jest pełne nagranie. Protokół nie musi być stenogramem, ale musi rzetelnie oddawać przebieg obrad.

Czy nazwisko radnego w protokole z jawnego posiedzenia podlega usunięciu na żądanie?

Co do zasady nie. Nazwisko radnego uczestniczącego w sprawowaniu funkcji publicznej podczas jawnych obrad zwykle podlega ujawnieniu jako element informacji publicznej.

Czy urząd może zasłonić cały protokół, powołując się ogólnie na RODO?

Nie. Ograniczenie dostępu musi być konkretne i niezbędne. Zwykle anonimizuje się tylko te dane, które rzeczywiście podlegają ochronie, a nie cały dokument.

Czy uczestnik komisji niebędący jej członkiem może żądać usunięcia swojej wypowiedzi?

Samo żądanie nie przesądza o usunięciu. Trzeba ocenić, czy wypowiedź dotyczy sprawy publicznej, kto ją wygłosił i czy nie zachodzi ustawowa podstawa ograniczenia jawności. W przypadku radnych i innych osób publicznych pole do anonimizacji jest co do zasady węższe.

Czy wnioski i skargi omawiane przez komisję zawsze są jawne?

Nie zawsze w pełnym zakresie. Samo działanie komisji co do zasady jest jawne, ale poszczególne dane z dokumentów lub wypowiedzi mogą podlegać ochronie na podstawie art. 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz przepisów o ochronie danych osobowych. W podobnym kontekście warto przeanalizować także skargi jako informację publiczną.

Źródła

1. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. – Dz.U. 1997 nr 78 poz. 483
2. Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym – Dz.U. 1990 nr 16 poz. 95
3. Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej – Dz.U. 2001 nr 112 poz. 1198
4. Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/679 z dnia 27 kwietnia 2016 r. (RODO) – Dz.Urz. UE L 119 z 4.05.2016
5. Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 4 marca 2020 r., II SA/Gd 585/19