Czy skargi na dyrektora sądu są informacją publiczną?

Tajemnica służbowa a aktualny stan prawny

Na wstępie trzeba doprecyzować, że pojęcie „tajemnicy służbowej” nie funkcjonuje już w obecnym systemie prawa jako odrębna ustawowa kategoria, na której można automatycznie oprzeć odmowę ujawnienia dokumentu. Dawna definicja występowała w nieobowiązującej już ustawie z 22 stycznia 1999 r. o ochronie informacji niejawnych.

Obecnie zastosowanie ma ustawa z 5 sierpnia 2010 r. o ochronie informacji niejawnych. Zgodnie z art. 1 ust. 1 tej ustawy ochronie podlegają informacje niejawne, których nieuprawnione ujawnienie spowodowałoby albo mogłoby spowodować szkody dla Rzeczypospolitej Polskiej albo byłoby z punktu widzenia jej interesów niekorzystne. Taka informacja musi zostać oznaczona odpowiednią klauzulą, np. „zastrzeżone”, „poufne”, „tajne” albo „ściśle tajne”.

W praktyce skargi pracowników na dyrektora sądu niemal nigdy nie są informacjami niejawnymi w rozumieniu tej ustawy. To jednak nie oznacza automatycznie, że trzeba ujawnić ich pełną treść. O zakresie dostępu rozstrzygają przede wszystkim przepisy o informacji publicznej oraz o ochronie prywatności i danych osobowych.

Czy skarga na dyrektora sądu jest informacją publiczną?

Podstawą jest art. 1 ust. 1 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, zgodnie z którym każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną i podlega udostępnieniu na zasadach określonych w tej ustawie. Z kolei art. 6 ust. 1 tej ustawy wskazuje przykładowe kategorie informacji podlegających udostępnieniu, w tym informacje o organach władzy publicznej, zasadach ich działania, osobach pełniących funkcje publiczne oraz dokumentach urzędowych.

Nie można jednak przyjąć jednej odpowiedzi dla każdej skargi. W sprawach tego typu trzeba odróżnić:

• samą skargę jako pismo wniesione przez osobę fizyczną,
• dokumenty urzędowe powstałe po stronie organu,
• informację o sposobie rozpoznania skargi.

To rozróżnienie jest kluczowe. W orzecznictwie utrwalony jest pogląd, że nie każdy dokument znajdujący się w aktach organu jest informacją publiczną tylko dlatego, że trafił do urzędu. Szczególnie dotyczy to pism prywatnych, które nie zostały wytworzone przez organ w ramach wykonywania władzy publicznej.

Jednocześnie informacją publiczną są co do zasady dane o tym, czy organ otrzymał skargi, jakie czynności podjął, czy przeprowadził kontrolę, czy sporządził notatkę, stanowisko, odpowiedź albo ocenę zasadności zarzutów. Takie informacje dotyczą sposobu wykonywania zadań publicznych.

Dokument prywatny a dokument urzędowy

Znaczenie ma art. 6 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, który definiuje dokument urzędowy. Jest to treść oświadczenia woli lub wiedzy utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy.

Skarga sporządzona przez pracownika sądu, nawet jeśli dotyczy wykonywania obowiązków przez dyrektora sądu, nie staje się automatycznie dokumentem urzędowym. Co do zasady pozostaje pismem pochodzącym od osoby fizycznej. To właśnie dlatego w wielu sprawach sądy administracyjne przyjmują, że sama treść skargi nie musi w całości podlegać udostępnieniu jako informacja publiczna.

Inaczej należy oceniać odpowiedź Ministra Sprawiedliwości, notatki służbowe, wyniki czynności wyjaśniających, wystąpienia pokontrolne, decyzje kadrowe czy oficjalne stanowiska organu. Te materiały zwykle mają już charakter informacji publicznej albo dokumentu urzędowego.

Co zwykle podlega udostępnieniu, a co nie?

W praktyce najbezpieczniej rozdzielić zakres możliwego dostępu na trzy kategorie.

Prywatność i dane osobowe skarżących

Nawet gdyby uznać, że określone materiały mają walor informacji publicznej, nie oznacza to jeszcze obowiązku ujawnienia pełnej treści bez zmian. Art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej stanowi, że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Wyjątek dotyczący osób pełniących funkcje publiczne odnosi się tylko do informacji mających związek z pełnieniem tych funkcji.

Dyrektor sądu wykonuje zadania publiczne, więc szerszy zakres informacji o jego działalności służbowej może podlegać ujawnieniu niż w przypadku zwykłego pracownika. Nie oznacza to jednak pełnej jawności wszystkich zarzutów, danych świadków, opisów relacji osobistych czy informacji zdrowotnych. Takie dane zwykle wymagają anonimizacji.

W praktyce organ powinien rozważyć, czy możliwe jest udostępnienie dokumentu po usunięciu danych identyfikujących skarżących i osób trzecich. Jeżeli po anonimizacji dokument nadal realizuje cel informacyjny, odmowa pełnego udostępnienia nie powinna obejmować całości materiału.

Czy art. 5 ustawy ma zastosowanie w takiej sprawie?

Tak, ale dopiero wtedy, gdy żądany materiał w ogóle zostanie zakwalifikowany jako informacja publiczna. To ważne rozróżnienie.

Jeżeli organ uzna, że sama skarga jest dokumentem prywatnym i nie stanowi informacji publicznej, powinien poinformować wnioskodawcę, że ustawa o dostępie do informacji publicznej nie ma zastosowania do żądanego materiału w tym zakresie. Jeżeli natomiast uzna, że dokument lub jego część ma charakter informacji publicznej, ale występują przeszkody w ujawnieniu, wtedy stosuje się art. 5 ust. 1 albo ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, a odmowa co do zasady powinna przybrać formę decyzji administracyjnej na podstawie art. 16 ust. 1 tej ustawy.

W praktyce spory często dotyczą właśnie tego, czy organ słusznie zakwalifikował dokument jako niepubliczny, czy też powinien był go udostępnić choćby częściowo po anonimizacji.

Znaczenie statusu dyrektora sądu i charakteru zarzutów

Odpowiedź może zależeć od konkretnego stanu faktycznego. Jeżeli skargi dotyczą:

• organizacji pracy sądu,
• sposobu zarządzania jednostką,
• wydatkowania środków publicznych,
• wykonywania kompetencji przez dyrektora sądu,

to argument za uznaniem części informacji za publiczną jest silniejszy. Jeżeli natomiast zarzuty dotyczą głównie sfery osobistej, konfliktów interpersonalnych, zdrowia, sytuacji rodzinnej albo innych kwestii prywatnych, zakres jawności będzie odpowiednio węższy.

Warto pamiętać, że dyrektor sądu działa na podstawie ustawy z 27 lipca 2001 r. – Prawo o ustroju sądów powszechnych. W szczególności art. 31a i następne tej ustawy określają pozycję dyrektora sądu oraz jego zadania związane z działalnością administracyjną sądu. Informacje dotyczące wykonywania tych kompetencji mają związek ze sprawą publiczną.

Jak powinien zachować się organ po otrzymaniu wniosku?

Zgodnie z art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej udostępnienie informacji publicznej powinno nastąpić bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. Jeżeli informacja nie może być udostępniona w tym terminie, organ ma obowiązek w tym samym czasie powiadomić o powodach opóźnienia i wskazać nowy termin, nie dłuższy niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku.

Jeżeli organ odmawia udostępnienia informacji publicznej albo umarza postępowanie, wydaje decyzję administracyjną na podstawie art. 16 ust. 1 ustawy. Od takiej decyzji przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy albo odwołanie, zależnie od struktury organu, a następnie skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego.

Jeżeli natomiast organ twierdzi, że żądany materiał w ogóle nie jest informacją publiczną, najczęściej odpowiada pismem, a nie decyzją. Taka kwalifikacja również może być później przedmiotem kontroli sądu administracyjnego w sprawie bezczynności lub nieprawidłowego załatwienia wniosku.

Czy można żądać kopii skargi?

Można złożyć taki wniosek, ale skuteczność zależy od treści dokumentu. Jeżeli skarga zawiera głównie prywatne relacje, dane osobowe, opisy konfliktów i informacje o osobach trzecich, organ może odmówić udostępnienia całości albo przekazać wersję zanonimizowaną. Jeżeli zaś istotna część dotyczy sposobu wykonywania funkcji przez dyrektora sądu, argument za częściowym udostępnieniem jest mocniejszy.

W razie potrzeby do wniosku warto dopisać żądanie udostępnienia dokumentu po anonimizacji danych osobowych oraz innych informacji podlegających ochronie. To ogranicza ryzyko całkowitej odmowy.

Znaczenie dokumentów i kopii

W sprawach o dostęp do akt, załączników albo skarg praktyczne znaczenie ma również poprawne przygotowanie odpisów i kopii. Jeżeli organ wymaga przedłożenia potwierdzonych materiałów, pomocny może być artykuł o dokumenty.

FAQ

Czy każda skarga na dyrektora sądu jest informacją publiczną?

Nie. Sama skarga często jest traktowana jako pismo prywatne. Informacją publiczną bywają natomiast dokumenty urzędowe i informacje o działaniach organu po otrzymaniu skargi.

Czy organ może odmówić udostępnienia skargi z powodu „tajemnicy służbowej”?

Nie powinien opierać odmowy wyłącznie na takim ogólnym haśle. Dziś trzeba wskazać konkretną podstawę prawną, np. brak cech informacji publicznej, ochronę prywatności z art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej albo inną ustawowo chronioną tajemnicę.

Czy dane skarżących powinny być ujawnione?

Co do zasady nie. Dane osób fizycznych podlegają ochronie, chyba że chodzi o informacje związane z pełnieniem funkcji publicznej i zakres tej jawności wynika z konkretnego stanu faktycznego.

Czy można domagać się informacji o wyniku rozpoznania skargi?

Tak. Informacja o tym, jakie działania podjął organ i jak zakończył sprawę, zwykle ma charakter informacji publicznej.

Co zrobić po odmowie?

To zależy od formy odpowiedzi. Jeżeli wydano decyzję na podstawie art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej, można ją zaskarżyć. Jeżeli organ twierdzi, że materiał nie jest informacją publiczną i odpowiada zwykłym pismem, możliwa bywa skarga do sądu administracyjnego na bezczynność lub nieprawidłowe załatwienie wniosku.

Źródła

• art. 1 ust. 1, art. 5 ust. 1–2, art. 6 ust. 1–2, art. 13 ust. 1, art. 16 ust. 1 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej
• art. 1 ust. 1 ustawy z 5 sierpnia 2010 r. o ochronie informacji niejawnych
• art. 31a i nast. ustawy z 27 lipca 2001 r. – Prawo o ustroju sądów powszechnych
• wyrok NSA z 11 maja 2006 r., II OSK 812/05
• wyrok WSA w Szczecinie z 27 kwietnia 2016 r., II SAB/Sz 37/16