Dostęp do informacji publicznej a tajemnica przedsiębiorstwa

Czy umowa spółki komunalnej z firmą sprzątającą jest informacją publiczną?

Tak, w typowej sytuacji umowa zawarta przez spółkę komunalną z firmą zewnętrzną może stanowić informację publiczną. Wynika to z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, zgodnie z którym każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu tej ustawy.

Jeżeli spółka z o.o. należy w 100% do gminy, wykonuje zadania publiczne albo gospodaruje majątkiem publicznym, mieści się w katalogu podmiotów zobowiązanych z art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Przepis ten obejmuje między innymi podmioty reprezentujące osoby prawne, w których jednostka samorządu terytorialnego ma pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów, a także podmioty wykonujące zadania publiczne lub dysponujące majątkiem publicznym.

Nie oznacza to jednak, że każda umowa musi zostać ujawniona w całości, bez żadnej analizy. Podmiot zobowiązany powinien najpierw ustalić, czy żądany dokument jest informacją publiczną, a następnie ocenić, czy istnieją ustawowe podstawy ograniczenia dostępu, w szczególności prywatność osoby fizycznej albo tajemnica przedsiębiorcy z art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Kto ma obowiązek udostępnić informację publiczną?

Podstawowy katalog podmiotów zobowiązanych określa art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Obowiązane są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne. Dla spółek komunalnych szczególne znaczenie ma art. 4 ust. 1 pkt 5 tej ustawy, który obejmuje podmioty wykonujące zadania publiczne, dysponujące majątkiem publicznym oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostka samorządu terytorialnego albo samorząd gospodarczy lub zawodowy mają pozycję dominującą.

W praktyce oznacza to, że mieszkaniec może skierować wniosek zarówno do spółki komunalnej, która zawarła umowę, jak i do gminy, jeżeli gmina posiada dokument albo uzyskała go w ramach nadzoru właścicielskiego. Zgodnie z art. 4 ust. 3 ustawy o dostępie do informacji publicznej obowiązek udostępnienia informacji dotyczy podmiotów będących w posiadaniu takiej informacji.

Jeżeli gmina nie ma umowy i nie jest w jej posiadaniu, powinna poinformować wnioskodawcę, że nie dysponuje żądaną informacją. Jeżeli jednak gmina posiada kopię umowy, nie może odmówić wyłącznie dlatego, że dokument formalnie pochodzi od spółki komunalnej.

Tajemnica przedsiębiorcy a tajemnica przedsiębiorstwa

Art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej stanowi, że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ustawa o dostępie do informacji publicznej posługuje się pojęciem „tajemnicy przedsiębiorcy”, natomiast definicja materialna wynika z art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji.

Zgodnie z art. 11 ust. 2 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji przez tajemnicę przedsiębiorstwa rozumie się informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, które jako całość albo w szczególnym zestawieniu i zbiorze ich elementów nie są powszechnie znane osobom zwykle zajmującym się tym rodzajem informacji albo nie są łatwo dostępne dla takich osób, o ile uprawniony do korzystania z informacji lub rozporządzania nimi podjął, przy zachowaniu należytej staranności, działania w celu utrzymania ich w poufności.

Oznacza to, że nie wystarczy napisać w umowie: „umowa jest poufna” albo „dokument stanowi tajemnicę handlową”. Podmiot odmawiający dostępu powinien wykazać, że konkretne fragmenty umowy spełniają ustawowe przesłanki tajemnicy przedsiębiorstwa. Ocena powinna być obiektywna, a nie oparta wyłącznie na woli kontrahenta.

Czy gmina może udostępnić umowę bez zgody przedsiębiorcy?

Jeżeli umowa jest informacją publiczną i nie zachodzi ustawowa podstawa ograniczenia jawności, zgoda przedsiębiorcy nie jest potrzebna. Tryb udostępniania informacji publicznej wynika bezpośrednio z ustawy o dostępie do informacji publicznej, a nie z woli stron umowy.

Art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej przewiduje udostępnianie informacji publicznych w Biuletynie Informacji Publicznej, a art. 10 ust. 1 tej ustawy przewiduje udostępnianie informacji publicznej na wniosek, jeżeli informacja nie została udostępniona w BIP albo w portalu danych. Gmina może więc udostępnić kopię umowy w odpowiedzi na wniosek, a w określonych sytuacjach także opublikować informacje w BIP.

Nie oznacza to jednak dowolnego ujawniania całej dokumentacji. Jeżeli umowa zawiera fragmenty objęte tajemnicą przedsiębiorcy, prywatnością osoby fizycznej albo inną tajemnicą ustawowo chronioną, podmiot zobowiązany powinien udostępnić dokument po anonimizacji albo wydać odmowę w zakresie nieudostępnionych fragmentów.

Art. 35 ustawy o finansach publicznych i jawność umów publicznych

Dodatkowe znaczenie ma art. 35 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych. Przepis ten wzmacnia zasadę jawności umów, których wykonanie jest związane ze środkami publicznymi. Klauzule wyłączające jawność ze względu na tajemnicę przedsiębiorstwa w umowach zawieranych przez jednostki sektora finansów publicznych lub inne podmioty, o ile wynikające z umowy zobowiązanie jest realizowane albo przeznaczone do realizacji ze środków publicznych, nie mogą być traktowane automatycznie jako skuteczne.

W praktyce art. 35 ustawy o finansach publicznych oznacza, że zastrzeżenie poufności powinno być wyjątkiem, a nie regułą. Podmiot publiczny nie powinien bezrefleksyjnie powtarzać stanowiska kontrahenta, że cała umowa jest tajna. Powinien samodzielnie zbadać, czy konkretne informacje mają charakter techniczny, technologiczny, organizacyjny albo inną wartość gospodarczą i czy przedsiębiorca rzeczywiście podjął działania w celu utrzymania ich w poufności.

W przypadku umowy na sprzątanie pomieszczeń biurowych zwykle trudno byłoby uznać, że cała umowa, w tym strony, przedmiot, okres obowiązywania i kwota wynagrodzenia, stanowi tajemnicę przedsiębiorstwa. Możliwe jest natomiast, że niektóre szczegółowe elementy organizacyjne, kalkulacyjne albo technologiczne będą wymagały indywidualnej oceny.

Jak powinna wyglądać prawidłowa odpowiedź na wniosek?

Art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej nakazuje udostępnić informację publiczną bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. Jeżeli informacja nie może być udostępniona w tym terminie, art. 13 ust. 2 tej ustawy zobowiązuje podmiot do powiadomienia wnioskodawcy o powodach opóźnienia i o nowym terminie, nie dłuższym niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku.

Jeżeli podmiot uznaje, że zachodzi tajemnica przedsiębiorcy, nie powinien poprzestać na krótkim piśmie o odmowie. Art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej stanowi, że odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania następują w drodze decyzji. W przypadku podmiotów zobowiązanych niebędących organami władzy publicznej odpowiednie zasady wynikają z art. 17 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Wnioskodawca powinien otrzymać jasne rozstrzygnięcie: udostępnienie dokumentu, udostępnienie dokumentu po anonimizacji, decyzję lub rozstrzygnięcie odmawiające udostępnienia w określonym zakresie albo informację, że podmiot nie posiada żądanej informacji. Brak odpowiedzi może prowadzić do skargi na bezczynność do wojewódzkiego sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Jakie dane można zanonimizować w umowie?

Art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej pozwala ograniczyć prawo do informacji ze względu na prywatność osoby fizycznej. Dlatego w kopii umowy można zasłonić na przykład adres zamieszkania osoby fizycznej, numer PESEL, numer dowodu osobistego, prywatny numer telefonu, prywatny adres e-mail albo podpis, jeżeli nie jest konieczny do realizacji celu jawności.

Inaczej należy oceniać imię i nazwisko osoby, która zawiera umowę z podmiotem publicznym jako przedsiębiorca albo działa w imieniu strony umowy. W orzecznictwie przyjmuje się, że osoba korzystająca z majątku publicznego albo otrzymująca środki publiczne musi liczyć się z wyższym poziomem jawności. Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 8 listopada 2012 r., sygn. I CSK 190/12, wskazał, że ujawnienie imion i nazwisk osób zawierających umowy cywilnoprawne z jednostką samorządu terytorialnego nie narusza co do zasady prawa do prywatności w rozumieniu art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Każdorazowo trzeba jednak uwzględnić konkretny stan faktyczny. Inaczej może wyglądać umowa z osobą fizyczną nieprowadzącą działalności gospodarczej, inaczej umowa z przedsiębiorcą, a jeszcze inaczej dokument zawierający dane pracowników wykonawcy.

Co powinien zrobić przedsiębiorca, który chce chronić poufne informacje?

Przedsiębiorca powinien działać z wyprzedzeniem. Jeżeli określone informacje mają rzeczywiście charakter tajemnicy przedsiębiorstwa, należy je oznaczyć, ograniczyć dostęp do nich, uregulować zasady poufności w umowie oraz wykazać, na czym polega ich wartość gospodarcza. Takie działania mają znaczenie przy ocenie przesłanek z art. 11 ust. 2 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji.

W piśmie do spółki komunalnej albo gminy przedsiębiorca powinien wskazać konkretnie, które fragmenty umowy uważa za poufne i dlaczego. Nie wystarczy ogólne żądanie nieudostępniania całej umowy. Trzeba wyjaśnić, czy chodzi o know-how, organizację pracy, kalkulację kosztów, rozwiązania techniczne, technologię świadczenia usług albo inne informacje posiadające wartość gospodarczą.

Ostateczna ocena należy jednak do podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej, a następnie może zostać zweryfikowana przez sąd administracyjny. Podmiot publiczny nie jest związany samym oświadczeniem przedsiębiorcy, że dokument jest tajny.

Wnioski dla opisanej sprawy

W opisanej sytuacji umowa między spółką komunalną a firmą sprzątającą co do zasady powinna być traktowana jako informacja publiczna, jeżeli dotyczy funkcjonowania spółki komunalnej, gospodarowania majątkiem publicznym albo realizacji zadań publicznych. Dotyczy to w szczególności informacji o stronach, przedmiocie, okresie obowiązywania umowy i wysokości wynagrodzenia.

Spółka komunalna nie powinna odmawiać udostępnienia całej umowy tylko dlatego, że określono ją jako tajemnicę handlową. Jeżeli rzeczywiście występują informacje chronione, prawidłowym rozwiązaniem jest udostępnienie umowy po anonimizacji lub wyłączeniu konkretnych fragmentów oraz wydanie formalnego rozstrzygnięcia w zakresie odmowy.

Gmina, jeżeli posiada umowę, również powinna stosować ustawę o dostępie do informacji publicznej. Nie potrzebuje zgody firmy sprzątającej na udostępnienie informacji publicznej, ale musi samodzielnie zbadać ograniczenia wynikające z art. 5 ust. 1 i art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

FAQ

Źródła

• Art. 1 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 4 ust. 1 pkt 5, art. 4 ust. 3, art. 5 ust. 1 i 2, art. 7 ust. 1 pkt 1, art. 10 ust. 1, art. 13 ust. 1 i 2, art. 16 ust. 1 oraz art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.
• Art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji.
• Art. 35 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych.
• Art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
• Wyrok Sądu Najwyższego z dnia 8 listopada 2012 r., sygn. I CSK 190/12.
• Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 grudnia 2013 r., sygn. I OSK 1858/13.
• Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 2013 r., sygn. I OSK 511/13.