Czy radny może sprzedawać towary gminie i wystawić fakturę?

Czy radny prowadzący sklep może sprzedać towary gminie?

Co do zasady radny gminy może prowadzić działalność gospodarczą, w tym sklep. Przepisy nie ustanawiają ogólnego zakazu zawierania przez przedsiębiorcę będącego radnym jakichkolwiek transakcji z gminą. Nie oznacza to jednak, że każda sprzedaż towarów gminie jest bezpieczna.

Najważniejsze ograniczenie wynika z art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Zgodnie z tym przepisem radny nie może prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której uzyskał mandat. Nie może także zarządzać taką działalnością ani być jej przedstawicielem lub pełnomocnikiem.

Pojęcie wykorzystywania mienia komunalnego jest interpretowane szeroko. Obejmuje ono nie tylko korzystanie z gminnego lokalu, gruntu, pojazdu czy urządzenia, lecz w określonych okolicznościach również uzyskiwanie przychodów ze stałych lub uprzywilejowanych relacji gospodarczych finansowanych ze środków gminy. Jednocześnie samo otrzymanie zapłaty za towar nie zawsze wystarcza do stwierdzenia naruszenia zakazu.

W wyroku z 31 stycznia 2023 r., sygn. akt III OSK 1008/22, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że dokonywanie zakupów w sklepie radnego na zasadach powszechnej dostępności nie musi oznaczać prowadzenia działalności z wykorzystaniem mienia komunalnego. W sprawie chodziło o artykuły spożywcze i przemysłowe kupowane między innymi przez urząd gminy i publiczne przedszkole. Znaczenie miało to, że zakupy miały charakter zwykłych transakcji detalicznych, nie zawarto stałej umowy, a radny nie uzyskał szczególnego dostępu do zamówień gminy.

Jakie ograniczenia obowiązują radnego prowadzącego działalność?

Przy ocenie transakcji między radnym a gminą trzeba uwzględnić kilka odrębnych zakazów. Każdy z nich chroni bezstronność radnego i zaufanie mieszkańców do organów samorządu.

Art. 24d nie wprowadza zakazu każdej umowy zawartej z radnym. Dotyczy powierzenia wykonywania pracy na podstawie umowy cywilnoprawnej. Sprzedaż rzeczy znajdujących się w zwykłej ofercie sklepu jest umową sprzedaży, a nie umową o wykonywanie pracy. Jeżeli jednak transakcja obejmuje również przygotowanie poczęstunku, obsługę wydarzenia, dowóz, montaż lub inne czynności, konieczna jest odrębna analiza charakteru umowy.

Kiedy jednorazowy zakup w sklepie radnego jest dopuszczalny?

Ryzyko naruszenia art. 24f jest mniejsze, gdy gmina lub jej jednostka dokonuje okazjonalnego zakupu na takich samych zasadach jak każdy inny klient. W praktyce przemawiają za tym następujące okoliczności:

• towary znajdują się w stałej, ogólnodostępnej ofercie sklepu;
• obowiązuje zwykła cena detaliczna albo udokumentowana cena rynkowa;
• radny nie uczestniczył w podjęciu decyzji o wyborze swojego sklepu;
• nie zawarto stałej umowy na dostawy i nie zagwarantowano radnemu kolejnych zamówień;
• nie zastosowano szczególnych warunków płatności niedostępnych dla innych klientów;
• zakup został dokonany zgodnie z obowiązującymi w gminie zasadami wydatkowania środków publicznych;
• radny nie wykorzystał informacji uzyskanych dzięki mandatowi ani swojej pozycji w radzie.

Nie można jednak przyjąć sztywnej zasady, że jedna faktura jest zawsze dozwolona, a określona liczba faktur zawsze zakazana. Nawet pojedyncza umowa może rodzić poważne wątpliwości, jeżeli ma znaczną wartość, została zawarta na szczególnych warunkach albo radny wpłynął na wybór swojej firmy.

Kiedy regularna sprzedaż gminie może zagrozić mandatowi?

Odmiennie oceniana jest stała i zorganizowana współpraca gospodarcza z gminą. W wyroku z 19 marca 2024 r., sygn. akt III OSK 626/23, NSA rozpatrywał sprawę regularnej sprzedaży materiałów budowlanych gminie i jej jednostkom. W ciągu kilku lat wystawiono około 200 faktur, a transakcje odbywały się między innymi z odroczonym terminem płatności. Sąd uznał, że nie były to przypadkowe zakupy detaliczne na warunkach powszechnie dostępnych, lecz trwała relacja gospodarcza wykorzystująca mienie komunalne.

W orzecznictwie bardziej restrykcyjnie oceniane są również umowy, w ramach których radny świadczy gminie lub jej jednostkom usługi, dostarcza paliwo, wykonuje przewozy albo realizuje powtarzalne zamówienia. Przykładem są wyroki NSA z 20 stycznia 2023 r., sygn. akt III OSK 7737/21, oraz z 15 lutego 2023 r., sygn. akt III OSK 7450/21.

Czy faktura powinna być wystawiona na gminę czy na koło gospodyń?

Faktura powinna dokumentować rzeczywistą transakcję i wskazywać faktycznego nabywcę. Nie można dowolnie wybrać podmiotu, na który zostanie wystawiony dokument.

Jeżeli to gmina zamówiła produkty, uzgodniła zakup, zobowiązała się do zapłaty, a koło gospodyń jedynie odebrało towary lub organizowało poczęstunek w imieniu gminy, nabywcą może być gmina. Dokumentacja powinna jednak potwierdzać, że osoby działające w imieniu koła były upoważnione do dokonania zakupu na rzecz gminy.

Jeżeli natomiast koło gospodyń wiejskich samodzielnie wybrało produkty, kupiło je we własnym imieniu i samo było stroną umowy sprzedaży, faktura powinna zostać wystawiona na koło. Sam fakt, że gmina później zwróci koszt, przyzna dotację albo sfinansuje wydarzenie, nie zmienia automatycznie tożsamości nabywcy.

W przypadku zakupu dokonywanego przez gminną jednostkę budżetową dane na fakturze powinny odpowiadać zasadom rozliczeń obowiązującym w danej gminie, w szczególności zasadom centralizacji VAT. Przed wystawieniem dokumentu warto uzyskać od jednostki dokładne dane nabywcy i odbiorcy.

Czy radny może uczestniczyć w wyborze swojego sklepu?

Radny nie powinien wykorzystywać mandatu do pozyskania zamówienia. Niedopuszczalne byłoby wywieranie nacisku na wójta, skarbnika, dyrektora jednostki lub pracowników urzędu, aby zakupy zostały dokonane w jego firmie.

Jeżeli rada gminy lub jej komisja głosuje w sprawie bezpośrednio dotyczącej umowy, rozliczenia albo innej korzyści dla firmy radnego, zastosowanie ma art. 25a ustawy o samorządzie gminnym. Radny powinien wtedy powstrzymać się od udziału w głosowaniu. Samo opuszczenie głosowania nie usuwa jednak ewentualnego naruszenia art. 24f, jeżeli działalność jest faktycznie prowadzona z wykorzystaniem mienia gminnego.

Zobacz również: konflikt interesów przy prowadzeniu działalności gospodarczej.

Jakie mogą być konsekwencje naruszenia art. 24f?

Naruszenie ustawowego zakazu łączenia mandatu z określoną działalnością może prowadzić do wygaśnięcia mandatu radnego na podstawie art. 383 § 1 pkt 5 Kodeksu wyborczego.

Jeżeli radny prowadził niedozwoloną działalność jeszcze przed rozpoczęciem wykonywania mandatu, powinien zaprzestać jej w ciągu trzech miesięcy od dnia złożenia ślubowania. Termin ten nie jest ogólnym okresem naprawczym dla działalności rozpoczętej dopiero w trakcie kadencji.

Wygaśnięcie mandatu stwierdza rada gminy w drodze uchwały. Przed podjęciem uchwały radnemu należy umożliwić złożenie wyjaśnień. Co do zasady rada ma miesiąc od wystąpienia przyczyny wygaśnięcia mandatu na podjęcie uchwały.

Na uchwałę stwierdzającą wygaśnięcie mandatu przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Termin na jej wniesienie wynosi siedem dni od doręczenia uchwały. Ze względu na krótki termin radny powinien niezwłocznie przeanalizować dokumenty, faktury, zasady zakupów oraz przebieg współpracy z gminą.

Jak ograniczyć ryzyko konfliktu interesów?

Jeżeli gmina zamierza dokonać zakupu w sklepie radnego, warto zadbać o przejrzystość całej transakcji. W praktyce pomocne jest:

1. sporządzenie zamówienia lub notatki wskazującej, kto i w jakim celu dokonał zakupu;
2. porównanie ceny z ofertami innych sprzedawców, gdy jest to wymagane lub uzasadnione wartością zakupu;
3. udokumentowanie, że towary były dostępne na zwykłych warunkach dla wszystkich klientów;
4. wyłączenie radnego z rozmów dotyczących wyboru dostawcy i ustalania warunków zakupu;
5. prawidłowe wskazanie rzeczywistego nabywcy na fakturze;
6. unikanie nieformalnych, powtarzalnych zamówień i nietypowo odroczonych terminów płatności;
7. przestrzeganie regulaminu zakupów, zasad finansów publicznych i przepisów o zamówieniach publicznych, jeżeli mają zastosowanie;
8. uzyskanie opinii prawnej, jeżeli sprzedaż ma mieć charakter regularny albo dotyczy znacznej wartości.

Najczęściej zadawane pytania

Czy każda faktura wystawiona gminie powoduje utratę mandatu?

Nie. Samo wystawienie jednej faktury nie oznacza automatycznie naruszenia art. 24f. Trzeba zbadać charakter transakcji, jej wartość, częstotliwość, warunki oraz udział radnego w wyborze jego firmy.

Czy radny może nadal prowadzić swój sklep?

Tak, o ile nie prowadzi działalności z wykorzystaniem mienia komunalnego swojej gminy i przestrzega pozostałych zakazów dotyczących radnych. Sam fakt posiadania sklepu nie jest przeszkodą do sprawowania mandatu.

Czy sprzedaż towaru jest umową cywilnoprawną zakazaną przez art. 24d?

Zwykła umowa sprzedaży gotowego towaru zasadniczo nie jest powierzeniem radnemu wykonywania pracy. Jeżeli umowa obejmuje również usługi, przygotowanie produktów, przewóz, montaż lub obsługę wydarzenia, jej dopuszczalność wymaga osobnej oceny.

Czy kilka zakupów w roku jest bezpiecznych?

Nie można wskazać bezpiecznej liczby faktur. Kilka drobnych zakupów na warunkach powszechnie dostępnych może być dopuszczalnych, ale regularność, znaczna wartość lub uprzywilejowane warunki mogą zmienić ocenę.

Czy radny może głosować nad wydatkiem na zakup w swoim sklepie?

Nie powinien uczestniczyć w głosowaniu, jeżeli sprawa dotyczy jego interesu prawnego, na przykład zawarcia umowy z jego firmą lub przyznania środków przeznaczonych bezpośrednio na taki zakup. Wynika to z art. 25a ustawy o samorządzie gminnym.

Na kogo wystawić fakturę, gdy produkty odbiera koło gospodyń?

Na rzeczywistego nabywcę. Jeżeli koło kupuje we własnym imieniu, faktura powinna wskazywać koło. Gmina może być nabywcą, gdy to ona dokonała zamówienia i koło działało wyłącznie w jej imieniu na podstawie odpowiedniego umocowania.

Czy sprzedaż jednostce gminnej jest traktowana inaczej niż sprzedaż urzędowi?

Zakupy szkoły, przedszkola, ośrodka pomocy społecznej lub innej jednostki gminnej również mogą być brane pod uwagę przy ocenie art. 24f. Nie wystarczy więc rozdzielić faktur pomiędzy kilka jednostek, jeżeli w rzeczywistości istnieje stała relacja gospodarcza z gminą.

Podsumowanie

Radny prowadzący sklep może wystawić gminie fakturę za rzeczywiście sprzedane towary, a pojedynczy zakup na warunkach powszechnie dostępnych nie oznacza automatycznie naruszenia prawa. Ocena zmienia się jednak, gdy sprzedaż staje się regularna, odbywa się na szczególnych warunkach, radny wpływa na wybór swojej firmy albo jego działalność pozostaje funkcjonalnie związana z mieniem gminy.

W opisanej sytuacji jednorazowy zakup produktów na poczęstunek może być dopuszczalny, jeżeli był zwykłą transakcją detaliczną, radny nie uczestniczył w decyzji o zakupie, a faktura wskazuje prawdziwego nabywcę. Jeżeli podobne zakupy są powtarzane lub stanowią stały sposób zaopatrywania wydarzeń i jednostek gminnych, konieczna jest dokładniejsza analiza dokumentów oraz całego modelu współpracy.

Źródła

• Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, tekst jednolity: Dz. U. z 2026 r. poz. 662, w szczególności art. 24d, art. 24e, art. 24f i art. 25a.
• Ustawa z dnia 5 stycznia 2011 r. – Kodeks wyborczy, w szczególności art. 383 i art. 384.
• Ustawa z dnia 11 marca 2004 r. o podatku od towarów i usług, w szczególności art. 106e.
• Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych: wyroki NSA z 31 stycznia 2023 r., III OSK 1008/22; z 19 marca 2024 r., III OSK 626/23; z 20 stycznia 2023 r., III OSK 7737/21; z 15 lutego 2023 r., III OSK 7450/21.