Zatrudnienie córki starosty w starostwie a zamówienia publiczne

Czy zatrudnienie córki starosty w starostwie jest legalne?

Co do zasady tak, ale nie w każdym układzie organizacyjnym. Decydujące znaczenie ma art. 26 ustawy z 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 1135), zgodnie z którym małżonkowie oraz osoby pozostające ze sobą w stosunku pokrewieństwa do drugiego stopnia włącznie, powinowactwa pierwszego stopnia, a także w stosunku przysposobienia, opieki lub kurateli nie mogą być zatrudnieni w jednostkach samorządowych, jeżeli powstałby między tymi osobami stosunek bezpośredniej podległości służbowej.

To oznacza, że prawo nie wprowadza ogólnego zakazu pracy członków rodziny w tej samej jednostce. Zakaz dotyczy wyłącznie takiej organizacji zatrudnienia, w której jedna z osób bliskich jest bezpośrednim przełożonym drugiej.

W praktyce trzeba więc odpowiedzieć na pytanie, kto wydaje polecenia służbowe, kto zatwierdza urlopy, kto ustala zakres czynności, kto dokonuje oceny pracy i kto podpisuje dokumenty kadrowe wobec tej osoby. Sama nazwa komórki organizacyjnej nie przesądza jeszcze sprawy.

Co oznacza bezpośrednia podległość służbowa?

Ustawa o pracownikach samorządowych nie zawiera legalnej definicji tego pojęcia, dlatego znaczenie ustala się na podstawie praktyki organizacyjnej i orzecznictwa. Chodzi o taką relację, w której jedna osoba może bezpośrednio kształtować sytuację pracowniczą drugiej: wydawać jej polecenia, kontrolować wykonanie zadań, opiniować lub rozstrzygać sprawy kadrowe.

Wciąż aktualny kierunek interpretacyjny potwierdza orzecznictwo, w tym wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 maja 1992 r., sygn. akt II SA 403/92, zgodnie z którym przepis nie pozwala nawet na możliwość okresowej bezpośredniej podległości służbowej między osobami bliskimi.

Dlatego nie wystarczy formalnie wpisać pracownika do innego wydziału, jeżeli w rzeczywistości starosta nadal bezpośrednio wydaje córce polecenia lub decyduje o jej bieżącej pracy. Taki stan może zostać uznany za naruszenie art. 26 ustawy.

Czy dokumenty przetargowe przygotowane przez córkę starosty są nieważne?

Nie ma przepisu, który stanowiłby, że dokument przetargowy staje się automatycznie nieważny tylko dlatego, że przygotowała go osoba spokrewniona ze starostą. W zamówieniach publicznych trzeba jednak ocenić nie tylko relacje kadrowe, ale także zasady bezstronności i konfliktu interesów.

Zgodnie z art. 56 ust. 1 ustawy z 11 września 2019 r. – Prawo zamówień publicznych (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 1320), kierownik zamawiającego, członek komisji przetargowej oraz inne osoby wykonujące czynności związane z przeprowadzeniem postępowania o udzielenie zamówienia lub mogące wpłynąć na wynik tego postępowania, po stronie zamawiającego, podlegają wyłączeniu w razie istnienia okoliczności określonych w tym przepisie.

Przepis ten dotyczy przede wszystkim relacji z wykonawcami, interesu majątkowego, powiązań osobistych z uczestnikami postępowania czy innych okoliczności podważających bezstronność. Samo pokrewieństwo między pracownikiem urzędu a starostą nie oznacza jeszcze, że dochodzi do konfliktu interesów w rozumieniu art. 56 Prawa zamówień publicznych. Jednak w konkretnym stanie faktycznym może powstać wątpliwość, czy dana osoba nie ma nadmiernego wpływu na postępowanie lub czy nie występuje ryzyko preferencyjnego traktowania.

Jeśli sprawa dotyczy szczególnie wrażliwego postępowania, warto rozważyć wewnętrzne ograniczenie udziału takiej osoby w niektórych czynnościach albo dokładne udokumentowanie podziału kompetencji. To ogranicza ryzyko zarzutów kontrolnych.

Czy w tej sytuacji stosuje się art. 24 Kodeksu postępowania administracyjnego?

Nie wprost do samego przygotowywania dokumentów przetargowych. Art. 24 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 572) reguluje wyłączenie pracownika od udziału w postępowaniu administracyjnym w sprawach, w których występują określone relacje osobiste lub inne okoliczności podważające bezstronność.

Przygotowanie dokumentacji zamówienia publicznego nie jest co do zasady prowadzeniem postępowania administracyjnego zakończonego decyzją administracyjną. Dlatego sam art. 24 K.p.a. zwykle nie rozstrzyga tu problemu.

Jeżeli jednak ta sama osoba miałaby uczestniczyć również w klasycznych sprawach administracyjnych dotyczących członka rodziny albo osoby pozostającej wobec niej w stosunku nadrzędności służbowej, wtedy art. 24 § 1 pkt 2 i pkt 7 K.p.a. mógłby mieć zastosowanie. W takiej sytuacji trzeba ocenić konkretną sprawę, a nie sam fakt zatrudnienia.

Zobacz również:

• konflikt int.
• zatrudnienie

Kto powinien podpisać dokumenty kadrowe i organizacyjne?

W jednostkach samorządu terytorialnego znaczenie ma nie tylko schemat organizacyjny, ale też faktyczny sposób wykonywania uprawnień pracodawcy. Jeżeli dokumenty pracownicze córki podpisuje starosta jako reprezentant pracodawcy, nie musi to jeszcze oznaczać bezpośredniej podległości służbowej. W wielu urzędach organ wykonawczy formalnie reprezentuje pracodawcę wobec wszystkich pracowników.

Problem pojawia się wtedy, gdy poza formalnym podpisem starosta faktycznie jest jej bezpośrednim przełożonym. Trzeba więc odróżnić:

• reprezentację pracodawcy w sensie formalnym,
• bieżące kierownictwo służbowe nad pracownikiem.

Jeżeli córka ma odrębnego przełożonego, np. sekretarza powiatu, a starosta nie ingeruje w jej codzienne zadania, nie ustala jej bezpośrednio pracy i nie kontroluje jej na bieżąco, łatwiej obronić zgodność zatrudnienia z art. 26 ustawy.

Jakie są praktyczne ryzyka przy stanowisku ds. zamówień publicznych?

Stanowisko ds. zamówień publicznych jest wrażliwe organizacyjnie, bo pracownik przygotowuje dokumenty wpływające na wybór wykonawcy, opis przedmiotu zamówienia, warunki udziału czy projekt umowy. Nawet gdy nie ma formalnego naruszenia art. 26 ustawy o pracownikach samorządowych, mogą pojawić się zarzuty natury kontrolnej, etycznej albo reputacyjnej.

Dlatego bezpieczne rozwiązanie powinno obejmować:

• jasne podporządkowanie służbowe pod inną osobę niż starosta,
• pisemny zakres czynności zatwierdzony zgodnie z regulaminem organizacyjnym,
• wewnętrzne procedury dotyczące bezstronności i konfliktu interesów w zamówieniach,
• w razie potrzeby wyłączanie tej osoby z konkretnych czynności, jeśli pojawią się dodatkowe powiązania z wykonawcami.

Warto też sprawdzić regulamin organizacyjny starostwa, regulamin pracy, ewentualny regulamin udzielania zamówień oraz zakres upoważnień. To właśnie te dokumenty często przesądzają, czy bezpośrednia podległość istnieje w praktyce.

Co grozi za naruszenie zakazu bezpośredniej podległości?

Ustawa o pracownikach samorządowych nie zawiera jednego przepisu, który automatycznie wskazywałby nieważność zatrudnienia albo określoną sankcję finansową. Nie oznacza to jednak, że naruszenie art. 26 jest obojętne prawnie.

W praktyce konsekwencje mogą być następujące:

• konieczność zmiany struktury organizacyjnej lub przeniesienia pracownika,
• zalecenia pokontrolne, np. ze strony organów nadzoru lub kontroli,
• zakwestionowanie prawidłowości organizacji pracy w urzędzie,
• w skrajnych przypadkach rozwiązanie stosunku pracy, jeżeli nie da się usunąć stanu niezgodnego z prawem w inny sposób.

To, jaka reakcja będzie prawidłowa, zależy od konkretnego stanu faktycznego: treści regulaminów, zakresów obowiązków, praktyki urzędu i tego, czy bezpośrednia podległość ma charakter realny czy tylko hipotetyczny.

Wniosek w opisanej sytuacji

Jeżeli córka starosty ma objąć samodzielne stanowisko ds. zamówień publicznych, które rzeczywiście podlega sekretarzowi powiatu, a starosta nie będzie jej bezpośrednim przełożonym w codziennej pracy, to samo zatrudnienie nie musi naruszać art. 26 ustawy o pracownikach samorządowych.

Samo podpisywanie przez starostę dokumentów przygotowanych przez córkę także nie przesądza automatycznie o bezprawności. Należy jednak sprawdzić, czy:

• nie istnieje faktyczna bezpośrednia podległość służbowa,
• zakres obowiązków nie daje staroście roli bezpośredniego kierownika jej pracy,
• w konkretnych postępowaniach o udzielenie zamówienia nie zachodzą przesłanki wyłączenia z art. 56 Prawa zamówień publicznych.

Jeśli urząd chce ograniczyć ryzyko, powinien zadbać o przejrzysty podział kompetencji i udokumentować, że nadzór bieżący nad tym stanowiskiem sprawuje inna osoba niż starosta.

Zobacz również:

• faktura
• księgowy

FAQ

Czy starosta może zatrudnić córkę w starostwie?

Tak, ale tylko wtedy, gdy nie powstaje między nimi bezpośrednia podległość służbowa w rozumieniu art. 26 ustawy o pracownikach samorządowych.

Czy podpis starosty pod dokumentem przygotowanym przez córkę łamie prawo?

Nie automatycznie. Trzeba zbadać, czy nie ma bezpośredniej podległości służbowej oraz czy w danej sprawie nie występuje konflikt interesów lub przesłanki wyłączenia z art. 56 Prawa zamówień publicznych.

Czy art. 24 K.p.a. ma tu zastosowanie?

Nie zawsze. Art. 24 K.p.a. dotyczy postępowań administracyjnych, a przygotowanie dokumentacji zamówienia publicznego co do zasady nie jest takim postępowaniem.

Czy wystarczy, że w regulaminie wpisze się innego przełożonego?

Nie. Liczy się nie tylko formalny zapis, ale także to, jak urząd działa w praktyce. Jeżeli starosta faktycznie kieruje pracą córki, samo formalne przypisanie do innej osoby może nie wystarczyć.

Czy trzeba wyłączyć córkę starosty z każdego przetargu?

Nie ma takiego automatycznego obowiązku. Wyłączenie zależy od konkretnej sytuacji i od tego, czy zachodzą okoliczności z art. 56 ustawy Prawo zamówień publicznych.

Źródła

• Art. 26 ustawy z 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 1135).
• Art. 24 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 572).
• Art. 56 ustawy z 11 września 2019 r. – Prawo zamówień publicznych (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 1320).
• Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 maja 1992 r., sygn. akt II SA 403/92.