Czy sąsiad może dowolnie podnosić teren swojej działki, skutki prawne i środki ochrony

Dlaczego kluczowe są dokumenty i plan zagospodarowania przestrzennego

Trudno jest odpowiedzieć precyzyjnie na zadane pytanie bez znajomości faktycznego zamierzenia inwestora i szczegółowych okoliczności sytuacji. Przede wszystkim należałoby sprawdzić miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego (MPZP), o ile jest, oraz treść pozwoleń, jakie uzyskał sąsiad.

Kluczem do odpowiedzi jest to, czy działania w zakresie profilowania skarpy zmierzają do wykonania budowli ziemnej o określonej funkcji, stanowiącej całość techniczno-użytkową (NSA z 11.03.2020 r., II OSK 1176/18), czy są zwyczajną konsekwencją prowadzonych prac przy użyciu sprzętu mechanicznego.

Roboty ziemne a roboty budowlane – gdzie przebiega granica?

Co do zasady, skarpa ziemna może być kwalifikowana jako obiekt budowlany. Zgodnie z art. 3 pkt 1 Prawa budowlanego (P.b.) – przez obiekt budowlany należy rozumieć budynek, budowlę bądź obiekt małej architektury wraz z instalacjami, zapewniający możliwość użytkowania zgodnie z przeznaczeniem, wzniesiony z użyciem wyrobów budowlanych. Natomiast w myśl art. 3 pkt 3 Pr. bud. – przez budowlę należy rozumieć każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem ani obiektem małej architektury, jak: obiekty liniowe, mosty, tunele, przepusty, sieci techniczne, wolno stojące maszty antenowe, tablice reklamowe, budowle ziemne, hydrotechniczne, zbiorniki, konstrukcje oporowe itd.

Samo przemieszczanie mas ziemnych bez użycia materiałów budowlanych nie stanowi robót budowlanych w rozumieniu art. 3 pkt 7 Pr. bud., z wyjątkiem sytuacji, gdy działania te są pracami przygotowawczymi na terenie budowy.

Jak orzecznictwo definiuje nasypy i skarpy ziemne

Jak wskazano w wyroku WSA we Wrocławiu z 9.11.2017 r., II SA/Wr 612/17: (...) roboty ziemne polegające na niwelacji terenu, wyrównaniu bądź podwyższeniu poziomu gruntu można zakwalifikować jako roboty budowlane podlegające regulacjom Prawa budowlanego w dwóch przypadkach. Po pierwsze, wówczas, gdy są pracami przygotowawczymi do rozpoczęcia budowy określonego obiektu budowlanego w rozumieniu art. 41 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego. Po drugie, w sytuacji, gdy zmierzają do powstania budowli ziemnej. Dla możliwości zastosowania przepisów Prawa budowlanego kluczową kwestią jest ustalenie, czy czynności polegające na naniesieniu ziemi w celu wyrównania terenu lub jego podwyższenia są etapem przygotowawczym do realizacji innego obiektu budowlanego, czy też mogą zostać zakwalifikowane jako wykonanie budowli ziemnej (WSA w Gdańsku, wyrok z 4.03.2015 r., sygn. SAB/Gd 6/15). Prawo budowlane, zgodnie z art. 1, normuje działalność obejmującą sprawy projektowania, budowy, utrzymania i rozbiórki obiektów budowlanych oraz określa zasady działania organów administracji publicznej w tych dziedzinach. Przepisy tej ustawy dotyczą wyłącznie spraw związanych z obiektami budowlanymi (wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. II SA/Rz 302/05).

Kolejno w wyroku NSA z 26.02.2014 r., II OSK 2320/12, LEX nr 1569045 wskazano: Wykonanie 10 sztuk wzniesień i 10 zagłębień w stosunku do stałego terenu własnej działki i wykorzystywanie tak ukształtowanego terenu jako toru motokrosowego jest wykonaniem budowli ziemnej w rozumieniu art. 3 pkt 3 p.b. Potoczne rozumienie określenia budowla ziemna (wobec braku definicji ustawowej) oznacza budowlę, której podstawowym tworzywem jest ziemia. Budowla taka jest wykonana w gruncie lub z gruntu. Przykładem budowli ziemnej może być wykonany z ziemi wał. Budowla ziemna musi mieć charakter kubaturowy, być widoczna i istnieć w kategoriach obiektywnych.

Natomiast w wyroku WSA w Lublinie z 7.07.2016 r., II SA/Lu 388/16, wskazano: Ustawa nie przewiduje wprawdzie definicji budowli ziemnej, ale w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się słusznie, że nasyp ziemny stanowi taką budowlę (zob. wyrok NSA o/z w G. z dnia 20 listopada 2003 r., II SA/Gd 1828/). Jak ponadto stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 1 lutego 2007 r., II OSK 813/06 – ‘wał przeciwpowodziowy lub nasyp ziemny realizowany w określonym celu stanowi całość techniczno-użytkową, o której mowa w art. 3 pkt 1 Prawa budowlanego, o określonej konstrukcji i funkcji użytkowej, nawet jeśli nie posiada dodatkowych instalacji czy urządzeń’. Bezspornie w niniejszej sprawie inwestor wykonał na swojej działce nr (...) nasyp, a celem tego nasypu było zlikwidowanie uskoku przy pasie drogowym – okoliczność ta nie jest kwestionowana. Ze względu na rozmiary nasypu, zamierzony sposób jego wykonania i cel należało uznać, że stanowi on całość techniczno-użytkową, a więc jest budowlą ziemną i jednocześnie samodzielnym obiektem budowlanym.

Zgodnie z Prawem budowlanym, pozwolenia na budowę nie wymaga utwardzenie powierzchni gruntu na działkach budowlanych. Odpowiedzi na zadane pytania należy udzielić przez pryzmat niżej przytoczonych orzeczeń. Zgodnie z wyrokiem WSA w Poznaniu z 30.08.2018 r., II SA/Po 41/18:

Od robót budowlanych należy odróżnić roboty ziemne, przy których realizacji nie są wykorzystywane żadne materiały budowlane, a które polegają np. na wyrównaniu terenu. Prace te, o ile nie będą prowadziły do powstania budowli ziemnej, nie mają charakteru robót budowlanych, chociaż faktycznie mogą przejawiać się w fizycznym wzmocnieniu powierzchni określonego gruntu. Nadal pozostanie to jednakże wzmocnienie wyłącznie fizyczne, nieprzejawiające technicznego charakteru i w konsekwencji niepodlegające reglamentacji Pr. bud., przez co przed przystąpieniem do realizacji tego rodzaju prac nie jest wymagane ani uzyskanie pozwolenia na budowę, ani dokonanie zgłoszenia.

Czy zmiana ukształtowania terenu wymaga zgody?

Jeżeli teren, na który została nawieziona ziemia, albo na którym ma być zasypane wgłębienie, jest objęty MPZP, należy sprawdzić jego zapisy. Plan może np. wprowadzać zakaz zmiany naturalnego ukształtowania terenu, wykonywania nasypów lub innych zabiegów zmieniających w sposób sztuczny poziom terenu. Jeśli teren nie jest objęty MPZP, to należałoby rozważyć, czy może dojść do zmiany przeznaczenia gruntu skutkującej koniecznością uzyskania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Jeżeli wykonanie niwelacji nie jest związane z innymi robotami budowlanymi (np. wzniesienie budynku, budowli, w tym budowli ziemnej), to nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę ani dokonania zgłoszenia.

Należałoby jednak rozważyć, czy wykonanie niwelacji może wpływać na zmianę stosunków wodnych na gruncie i czy wymaga dokonania zgłoszenia wodnoprawnego – art. 394 Prawa wodnego (Pr. wod.). Ma to szczególne znaczenie, gdy grunt znajduje się na terenie zalewowym. Zgodnie z art. 234 Pr. wod. – jeżeli właściciel gruntu spowoduje zmiany stanu wody na gruncie, które szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, to wójt, burmistrz, prezydent miasta w drodze decyzji nakazuje właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom, ustalając termin wykonania tych czynności.

Podwyższenie terenu o 10-15 metrów może stanowić istotną ingerencję w otoczenie, a zatem powinno być zgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego lub decyzją o warunkach zabudowy. Jeśli działka sąsiada podlega ograniczeniom wynikającym z przepisów ochrony środowiska, np. znajduje się na obszarze chronionym, wymagane może być również uzyskanie decyzji środowiskowej.

Jakie kroki może podjąć właściciel sąsiedniej nieruchomości?

Zatem w niniejszej sprawie absolutnie konieczna jest weryfikacja całej dokumentacji. Natomiast jeśli budowa domu jest zakończona, to najpewniej organy nie będą wymagały żadnych zgód w tym zakresie. Tu ewentualnie można rozważyć: złożenie skargi do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego celem sprawdzenia, czy działania sąsiada są zgodne z prawem, dochodzenie odszkodowania za zmniejszenie wartości nieruchomości, wystąpienie o roszczenie negatoryjne (art. 144 Kodeksu cywilnego), mające na celu przywrócenie równowagi między nieruchomościami. Dodatkowo należy zweryfikować, czy sąsiad uzyskał wymagane decyzje środowiskowe, a także rozważyć wniesienie skargi do WIOŚ w przypadku naruszenia przepisów o ochronie środowiska.

Podwyższanie terenu a prawa sąsiadów

Podjęte przez sąsiada działania mogą stanowić naruszenie przepisów Prawa budowlanego, cywilnego oraz ochrony środowiska, ale nie jest to przesądzone – trzeba to sprawdzić. W szczególności, jeżeli prace ziemne zostały przeprowadzone bez wymaganych zgód, wnioskodawca może domagać się ich wstrzymania oraz przywrócenia poprzedniego ukształtowania terenu.

Źródła:

1. Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - Dz.U. 1994 nr 89 poz. 414
2. Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne - Dz.U. 2017 poz. 1566
3. Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - Dz.U. 1997 nr 115 poz. 741