Zmiana źródła ogrzewania w trakcie budowy, czy można zrezygnować z pompy ciepła?

Zmiana źródła ogrzewania jako istotne odstępstwo od projektu budowlanego

Zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Pr. bud.), przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu.

Zgodnie z art. 36a ust. 5 pkt 7 Pr.bud. istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu zagospodarowania działki lub terenu lub projektu architektoniczno-budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę stanowi odstąpienie w zakresie zmiany źródła ciepła do ogrzewania lub przygotowania ciepłej wody użytkowej, ze źródła zasilanego paliwem ciekłym, gazowym, odnawialnym źródłem energii lub z sieci ciepłowniczej, na źródło opalane paliwem stałym. W ocenie opiniującego w oparciu o powyższy przepis należy wskazać, że rezygnacja z budowy pompy ciepła czy kotła na paliwo stałe celem ogrzewania domu jednorodzinnego i w zamian ogrzewanie z kominka stanowi istotną zmianę i wymaga zmiany pozwolenia na budowę. Przepis mówi o tym, że zgłoszenia i zatwierdzenia przez organ administracji architektoniczno-budowlanej wymagają: (…) zmiany źródła ciepła do ogrzewania lub przygotowania ciepłej wody użytkowej, ze źródła zasilanego paliwem ciekłym, gazowym, odnawialnym źródłem energii lub z sieci ciepłowniczej, na źródło opalane paliwem stałym.

Należy więc pamiętać, że zmiana sposobu ogrzewania w zatwierdzonym już projekcie jest istotnym odstępstwem, które powinno się zgłosić, by otrzymać pozwolenie. W przypadku jego braku trzeba liczyć się z interwencją nadzoru budowlanego, w wyniku której prace budowlane mogą zostać wstrzymane i może zostać nałożona wysoka kara pieniężna.

Jak i kiedy złożyć wniosek o zmianę pozwolenia na budowę?

Postępowanie w sprawie zmiany pozwolenia na budowę jest wszczynane na wniosek inwestora. Można go złożyć zarówno przed rozpoczęciem budowy, jak i w toku realizacji inwestycji. Jednak należy to zrobić zanim zostanie dokonane istotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę. Jeżeli jest więcej niż jeden inwestor, to wszyscy inwestorzy muszą podpisać wniosek.

Datą wszczęcia postępowania będzie dzień doręczenia wniosku właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej. Postępowanie toczy się na podstawie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego (K.p.a.) z modyfikacjami wynikającymi z Prawa budowlanego i ustaw odrębnych. Organ administracji publicznej jest obowiązany potwierdzić wniesienie podania, jeżeli wnoszący tego zażąda (art. 63 § 4 K.p.a.), a to na dowód wniesienia wniosku o wydanie decyzji w konkretnej dacie.

Organ jest obowiązany do wydania decyzji w sprawie zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę w terminach przewidzianych w K.p.a. Jednak jeśli decyzja nie zostanie wydawana w terminie 65 dni od dnia złożenia wniosku, organ wyższego stopnia nakłada karę (art. 35 ust. 6 w zw. z art. 36a ust. 3 P.b.). Sposób liczenia tego terminu został określony w art. 35 ust. 8 P.b.

Podobnie jak w „zwykłym” postępowaniu o pozwolenie na budowę, istotne jest rozróżnienie braków formalnych wniosku od wad materialnych przedłożonej przez inwestora dokumentacji, która jest kontrolowana na późniejszym etapie postępowania. Ustawodawca zdecydował się na regulację w tym zakresie, aby przyspieszyć działania organów wydających pozwolenie na budowę i skrócić w praktyce czas oczekiwania na wydanie decyzji. Z art. 33 ust. 6 P.b. wynika, że w przypadku wezwania do usunięcia braku projektu budowlanego, oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu – jeżeli taka decyzja jest wymagana, stosuje się art. 64 § 2 K.p.a., z tym że wezwanie wnoszącego do usunięcia braków nie powinno nastąpić później niż po upływie 14 dni od dnia wpływu wniosku.

Usunięcie braków formalnych następuje poprzez uzupełnienie wniosku.

Organ zawiadamia każdą ze stron o wszczęciu postępowania, doręczając pisemną informację o fakcie złożenia wniosku oraz prawie każdej ze stron do czynnego udziału w każdym stadium postępowania.

W postępowaniu w sprawie zmiany pozwolenia na budowę przepisy art. 32-35 P.b. stosuje się odpowiednio do zakresu tej zmiany. Oznacza to, iż czynności wskazane w tych przepisach są wykonywane w zakresie uzasadnionym wnioskowaną przez inwestora zmianą. Inwestor dołącza do wniosku o zmianę pozwolenia na budowę tylko te dokumenty, których dane uległy dezaktualizacji, na skutek proponowanego przez niego odstąpienia, a organ dokonuje ich oceny, nie badając tych elementów wydanego wcześniej pozwolenia na budowę, których to odstąpienie nie dotyczy. Organ administracji nie ma zatem prawa dokonywać ponownej oceny całego zamierzenia inwestycyjnego. Jest związany ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę, a nowe postępowanie w sprawie zatwierdzenia projektu zamiennego dotyczyć może jedynie zmian wprowadzonych do tego projektu (A. Ostrowska [w:] Prawo budowlane. Komentarz pod red. A. Glinieckiego, wyd. 1, Warszawa 2012, s. 364 oraz wskazane tam orzecznictwo: wyrok NSA z dnia 14 kwietnia 2010 r., II OSK 674/09 oraz wyrok NSA z dnia 18 lutego 2010 r., II OSK 389/09).

Zakres oceny dokonywanej przez urząd – tylko to, co się zmienia

Jeżeli organ administracji architektoniczno-budowlanej ustali, że w sprawie nie zostały spełnione wymagania określone w art. 35 ust. 1 P.b. (w zakresie uzasadnionym wnioskowaną przez inwestora zmianą) oraz w art. 32 ust. 4 P.b., to wydaje decyzję odmowną.

Decyzja o zmianie pozwolenia na budowę, tak samo jak decyzja w przedmiocie zatwierdzenia projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, ma charakter związany. Ustawodawca wprost zastrzegł, że organ nie może odmówić wydania decyzji w razie spełnienia wymagań określonych w art. 35 ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4 P.b. (art. 35 ust. 4 w zw. z art. 36a ust. 3 P.b.).

W podstawie prawnej decyzji o zmianie pozwolenia na budowę należy powołać art. 36a ust. 1 P.b. w zw. z art. 163 K.p.a. (A. Ostrowska [w:] Prawo budowlane..., s. 366). Zmiana pozwolenia na budowę nie następuje na podstawie art. 155 K.p.a., gdyż równoczesne stosowanie art. 155 K.p.a. oznaczałoby nałożenie na inwestora obowiązku uzyskania zgody wszystkich stron postępowania na zmianę decyzji o pozwoleniu na budowę, co mogłoby czynić jej uzyskanie daleko trudniejsze niż uzyskanie nowej decyzji o pozwoleniu na budowę na zasadach ogólnych (J. Dessoulavy-Śliwiński [w:] Prawo budowlane. Komentarz pod red. Z. Niewiadomskiego, wyd. 7, Warszawa 2016, nb. 9).

Decyzja negatywna nie kreuje dla wnioskodawcy nowych uprawnień. Inwestor może zarówno kontynuować inwestycję na warunkach określonych w decyzji udzielającej pozwolenia na budowę, jak i ponownie złożyć wniosek o wydanie decyzji o zmianie pozwolenia na budowę, jeżeli jest w stanie spełnić wszystkie wymagania przewidziane prawem. Decyzja o zmianie pozwolenia na budowę uprawnia do rozpoczęcia robót budowlanych w zakresie objętym zmianą.

Zatem niejako proces pozwolenia na budowę należy przejść raz jeszcze, by móc zmienić planowane ogrzewanie. Proces niełatwy, ale możliwy.

Czy kominek może być jedynym źródłem ciepła?

W przedmiocie odpowiedzi na pytanie należy wskazać także, że zgodnie z § 132 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12.04.2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (dalej „rozporządzenie”) – budynek, który ze względu na swoje przeznaczenie wymaga ogrzewania, powinien być wyposażony w instalację ogrzewczą lub inne urządzenia ogrzewcze, niebędące piecami, trzonami kuchennymi lub kominkami. Zatem jak wynika z treści tego przepisu kominek nie może być jednym źródłem ciepła w budynku. Natomiast § 49 rozporządzenia – budynek i pomieszczenia przeznaczone na pobyt ludzi oraz inne budynki, jeżeli wynika to z ich przeznaczenia, powinny być wyposażone w instalacje (urządzenia) do ogrzewania pomieszczeń w okresie obniżonych temperatur, umożliwiające utrzymanie temperatury powietrza wewnętrznego odpowiedniej do ich przeznaczenia. Wymaganie to nie dotyczy budynków rekreacyjnych, użytkowanych wyłącznie w sezonie letnim.

Budynek mieszkalny musi zatem być wyposażony w ogrzewanie, przy czym z przepisów nie wynika jednoznacznie i bezpośrednio konieczność zastosowania instalacji grzewczej, gdyż dopuszczalne jest stosowanie „innych urządzeń ogrzewczych”.

Czy klimatyzator z funkcją grzania może zastąpić pompę ciepła?

Przyjąć należy zatem, że zarówno grzejniki elektryczne akumulacyjne lub konwektorowe mogą być zastosowane jako podstawowe źródło zapewnienia ciepła budynkowi mieszkalnemu, natomiast co do klimatyzacji powstaje zasadniczy problem, albowiem zgodnie z § 147 ust. 1  rozporządzenia wentylacja i klimatyzacja powinny zapewniać odpowiednią jakość środowiska wewnętrznego, w tym wielkość wymiany powietrza, jego czystość, temperaturę, wilgotność względną, prędkość ruchu w pomieszczeniu. Zatem klimatyzacja nie może być uznana za urządzenie grzewcze, gdyż jej celem głównym nie jest ogrzewanie powietrza.

W przepisach brak legalnej definicji klimatyzacji. W rozporządzeniu określono jedynie wymagania dotyczące klimatyzacji (zob. rozdział 6 oraz § 268 i 328). W związku z powyższym pojęcie to należy rozumieć tak, jak definiuje się je potocznie. Klimatyzacja ma zatem za zadanie zapewnienie obecności w pomieszczeniach powietrza o odpowiedniej jakości i polega na obróbce powietrza znajdującego się wewnątrz pomieszczenia (powietrze modyfikowane jest pod względem temperatury i wilgotności, ale nie jest wymieniane). Potocznie klimatyzacja utożsamiana jest oczywiście z klimatyzatorem (składającym się z jednostki wewnętrznej i zewnętrznej).

Co jednak ważne, § 147 ust. 1 rozporządzenia, a także pozostałe przepisy tego aktu (w tym § 72 ust. 2), sugerują jednak, że w ocenie prawodawcy klimatyzacja powinna zapewniać odpowiednią jakość środowiska wewnętrznego, w tym wielkość wymiany powietrza. Wymiany takiej „klimatyzator” z kolei nie zapewnia. Zasadne wydaje się zatem uwzględnienie w próbie zdefiniowania pojęcia „klimatyzacja” nie tylko jego potocznego znaczenia, ale również celu, jaki został postawiony klimatyzacji przez prawodawcę.

Z uwagi na powyższe nie można uznać, że będzie ona należytym źródłem ogrzewania na potrzeby przepisów Prawa budowlanego.

Źródła:

1. Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - Dz.U. 1994 nr 89 poz. 414
2. Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - Dz.U. 1960 nr 30 poz. 168
3. Rozporządzenie Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie - Dz.U. 2022 poz. 1225