Odrolnienie działki rolnej z dojazdem przez służebność

W opisanej sytuacji kluczowe jest nie tylko to, że działka rolna ma dojazd przez cudzy grunt, ale przede wszystkim to, czy ten dojazd stanowi prawny i faktyczny dostęp do drogi publicznej. Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w art. 2 pkt 14 wskazuje, że przez dostęp do drogi publicznej rozumie się bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej.

Oznacza to, że działka rolna nie musi bezpośrednio graniczyć z drogą publiczną. Dostęp przez służebność może być wystarczający, ale tylko wtedy, gdy służebność jest ustanowiona w sposób pozwalający na realny dojazd do planowanej inwestycji i najlepiej jest ujawniona w księdze wieczystej nieruchomości obciążonej oraz władnącej.

Co w praktyce oznacza odrolnienie działki?

Potoczne pojęcie „odrolnienia” obejmuje dwa odrębne zagadnienia prawne. Pierwsze to przeznaczenie gruntu rolnego na cele nierolnicze, czyli dopuszczenie zabudowy w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo w decyzji o warunkach zabudowy. Drugie to wyłączenie gruntu z produkcji rolnej, które może być potrzebne dopiero przed rozpoczęciem inwestycji.

Jeżeli dla terenu obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, to właśnie plan rozstrzyga, czy działka może być zabudowana. Wynika to z art. 4 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jeżeli plan przewiduje wyłącznie funkcję rolną i nie dopuszcza zabudowy, właściciel nie uzyska pozwolenia na budowę domu tylko dlatego, że działka ma służebność dojazdu. W takim przypadku potrzebna byłaby zmiana planu miejscowego, a właściciel może jedynie złożyć wniosek do gminy, ponieważ uchwalenie lub zmiana planu należy do kompetencji gminy.

Jeżeli planu miejscowego nie ma, lokalizację inwestycji ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, o czym stanowi art. 4 ust. 2 pkt 2 oraz art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wtedy organ bada przesłanki z art. 61 ust. 1 tej ustawy, w tym dostęp do drogi publicznej, dobre sąsiedztwo, uzbrojenie terenu, zgodność z przepisami odrębnymi oraz to, czy teren nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych albo czy wymagana zgoda została już uzyskana.

Czy droga służebna wystarczy do warunków zabudowy?

Tak, co do zasady droga służebna może wystarczyć do uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. Wynika to wprost z art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który dopuszcza dostęp do drogi publicznej przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej.

Nie wystarczy jednak samo twierdzenie, że sąsiad „pozwoli jeździć” albo że droga jest używana zwyczajowo. Dla bezpieczeństwa nabywcy działki służebność powinna wynikać z aktu notarialnego, orzeczenia sądu albo decyzji administracyjnej, a jej treść powinna wskazywać, że obejmuje przejazd i przechód na potrzeby działki, którą chce Pan kupić. Jeżeli służebność nie jest jeszcze ustanowiona, można rozważyć jej ustanowienie przed zakupem albo uzależnić zawarcie umowy przyrzeczonej od jej prawidłowego wpisu.

W orzecznictwie podkreśla się, że dostęp do drogi publicznej musi być realny, prawny i faktyczny. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w wyroku z dnia 4 lipca 2019 r., sygn. akt II SA/Rz 431/19, wskazał: „Dostęp do drogi publicznej (bezpośredni albo pośredni – przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej), zgodnie z art. 2 pkt 14 u.p.z.p., musi być zapewniony na etapie ustalania warunków zabudowy, musi być zapewniony w sensie prawnym i faktycznym, a ponadto musi mieć charakter bezwarunkowy i realny”.

Podobnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 22 maja 2019 r., sygn. akt II SA/Kr 369/19, wyjaśnił, że dostęp do drogi publicznej powinien istnieć już w dacie wydawania decyzji o warunkach zabudowy i musi oznaczać realną możliwość korzystania z terenu komunikującego inwestycję z drogą publiczną.

Szerszy temat dostępu do drogi publicznej opisaliśmy osobno, zwłaszcza w kontekście pozwolenia na budowę i usytuowania dojazdu względem budynku.

Jakie znaczenie mają parametry drogi służebnej?

Warunek dostępu do drogi publicznej w decyzji WZ to jedno, a techniczna możliwość obsługi działki to drugie. Zgodnie z § 14 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, do działek budowlanych oraz do budynków i urządzeń z nimi związanych należy zapewnić dojście i dojazd umożliwiające dostęp do drogi publicznej, odpowiednie do przeznaczenia i sposobu użytkowania.

Jeżeli służebność jest zbyt wąska, przebiega po terenie faktycznie nieprzejezdnym, jest zastawiana albo jej zakres nie obejmuje dojazdu samochodami potrzebnymi do obsługi budynku, organ może kwestionować realność dostępu lub projekt budowlany może nie spełniać wymagań technicznych. Techniczne parametry drogi dojazdowej warto więc zweryfikować jeszcze przed zakupem działki.

Klasa gruntu a możliwość zabudowy działki rolnej

Przy działce rolnej o powierzchni około 28 arów istotna jest klasa bonitacyjna gruntu. Art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych przewiduje, że przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Dla gruntów rolnych klas I-III poza określonymi wyjątkami może być wymagana zgoda ministra właściwego do spraw rozwoju wsi, o czym stanowi art. 7 ust. 2 tej ustawy.

Jeżeli nie ma planu miejscowego i inwestor występuje o warunki zabudowy, organ bada przesłankę z art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Decyzja WZ może być wydana tylko wtedy, gdy teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo gdy taka zgoda została uzyskana przy sporządzaniu wcześniejszych planów. Dlatego działka klasy I-III może być znacznie trudniejsza do zabudowy niż działka niższej klasy.

Formalna procedura, którą potocznie określa się jako odrolnienie działki, zależy więc od planu miejscowego, klasy gruntu, położenia działki i rodzaju planowanej zabudowy.

Wyłączenie gruntu z produkcji rolnej

Nawet jeżeli działka uzyska przeznaczenie budowlane albo decyzję WZ, może być jeszcze potrzebne wyłączenie gruntu z produkcji rolnej. Art. 11 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych wymaga decyzji zezwalającej na wyłączenie z produkcji m.in. użytków rolnych wytworzonych z gleb pochodzenia mineralnego i organicznego zaliczonych do klas I-III oraz niektórych innych gruntów wskazanych w tej ustawie.

Decyzję o wyłączeniu należy uzyskać przed rozpoczęciem innego niż rolnicze użytkowania gruntu, a w praktyce przed pozwoleniem na budowę albo przed skutecznym zgłoszeniem, jeżeli inwestycja wymaga takiej decyzji. Art. 12 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych przewiduje należności oraz opłaty roczne za wyłączenie, natomiast art. 12a tej ustawy przewiduje zwolnienie z tych należności i opłat w przypadku budownictwa mieszkaniowego do określonych limitów: do 0,05 ha przy budynku jednorodzinnym oraz do 0,02 ha na każdy lokal mieszkalny w budynku wielorodzinnym.

Samo zwolnienie z opłat nie zawsze oznacza brak obowiązku uzyskania decyzji o wyłączeniu. Szczegółowe wyłączenie z produkcji rolnej wymaga oceny klasy gruntu, rodzaju użytku, powierzchni wyłączenia i planowanej inwestycji.

Co sprawdzić przed zakupem działki rolnej z dojazdem służebnym?

Przed podpisaniem umowy sprzedaży warto sprawdzić kilka dokumentów, ponieważ sama informacja od sprzedającego, że działkę „da się odrolnić”, nie daje gwarancji zabudowy. W szczególności należy zweryfikować:

• czy obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego i jakie przeznaczenie ma działka,
• czy gmina uchwaliła plan ogólny oraz czy teren znajduje się w obszarze, na którym możliwe jest wydawanie decyzji WZ, jeżeli plan miejscowy nie obowiązuje,
• klasę bonitacyjną i oznaczenie użytków w ewidencji gruntów,
• czy istnieje zabudowa sąsiednia pozwalająca spełnić warunek z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym,
• czy działka ma prawny i faktyczny dostęp do drogi publicznej w rozumieniu art. 2 pkt 14 tej ustawy,
• treść służebności, jej przebieg, szerokość i ujawnienie w księdze wieczystej,
• czy uzbrojenie terenu jest istniejące albo projektowane w sposób wystarczający dla planowanej inwestycji, zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 3 tej ustawy.

Jeżeli dojazd ma się odbywać tylko przez cudzą działkę, szczególnie ważne jest, aby służebność była ustanowiona na rzecz każdoczesnego właściciela kupowanej działki, a nie tylko jako osobiste porozumienie między dotychczasowymi właścicielami. Służebność gruntowa jest uregulowana w art. 285 § 1 Kodeksu cywilnego, a służebność drogi koniecznej w art. 145 § 1 Kodeksu cywilnego.

Czy warto składać wniosek o WZ przed zakupem?

Jeżeli planu miejscowego nie ma, najbezpieczniej jest uzyskać decyzję o warunkach zabudowy przed zakupem albo przynajmniej zawrzeć umowę przedwstępną z warunkiem uzyskania satysfakcjonującej decyzji WZ. Zgodnie z art. 63 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu i nie narusza prawa własności ani uprawnień osób trzecich, ale pozwala wstępnie ocenić, czy planowana zabudowa jest możliwa.

Trzeba też pamiętać o skutkach reformy planowania przestrzennego. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przewiduje plan ogólny gminy jako akt planowania przestrzennego. Po wejściu w życie planu ogólnego możliwość uzyskania WZ zależy od nowych zasad wynikających z tej ustawy, w tym od ustaleń planu ogólnego. Dlatego w gminie należy sprawdzić aktualny stan prac planistycznych i zasady obowiązujące dla konkretnej działki.

FAQ

Podsumowanie

Dojazd do działki rolnej przez drogę służebną nie wyklucza odrolnienia ani uzyskania warunków zabudowy. Przeciwnie, art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wyraźnie dopuszcza dostęp do drogi publicznej przez odpowiednią służebność drogową. Warunek ten będzie jednak spełniony tylko wtedy, gdy służebność jest prawnie ustanowiona, możliwa do wykonywania i technicznie wystarczająca dla planowanej inwestycji.

Przed zakupem działki należy sprawdzić plan miejscowy albo możliwość uzyskania WZ, klasę gruntu, treść służebności, jej przebieg i szerokość oraz ewentualny obowiązek wyłączenia gruntu z produkcji rolnej. Dopiero łączna analiza tych elementów pozwala ocenić, czy zakup działki rolnej pod budowę domu jest bezpieczny.

Źródła

• art. 2 pkt 14, art. 4 ust. 1 i 2, art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1, art. 63 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
• art. 7 ust. 1 i 2, art. 11 ust. 1, art. 12, art. 12a ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych
• art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane
• art. 145 § 1 oraz art. 285 § 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny
• § 14 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie
• wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 4 lipca 2019 r., sygn. akt II SA/Rz 431/19
• wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 22 maja 2019 r., sygn. akt II SA/Kr 369/19