Odpady z rozbiórki drogi – kto odpowiada i jakie zezwolenia?

Czy materiał z rozbiórki drogi zawsze jest odpadem?

Nie każdy materiał zdjęty z remontowanej drogi automatycznie jest odpadem. Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach odpadem jest każda substancja lub przedmiot, których posiadacz pozbywa się, zamierza się pozbyć albo do których pozbycia się jest obowiązany. Decydujące znaczenie ma więc nie sama rozbiórka, lecz dalszy zamiar i obowiązki dotyczące danego materiału.

Jeżeli stara nawierzchnia ma być wywieziona jako zbędna, przekazana podmiotowi gospodarującemu odpadami albo unieszkodliwiona, co do zasady należy traktować ją jako odpad. Jeżeli natomiast materiał ma zostać ponownie wykorzystany jako pełnowartościowy materiał budowlany, trzeba ocenić, czy spełnia warunki przewidziane dla produktu, produktu ubocznego albo utraty statusu odpadu. W praktyce przy nawierzchniach asfaltowych istotne jest zwłaszcza rozporządzenie Ministra Klimatu i Środowiska z dnia 23 grudnia 2021 r. w sprawie określenia szczegółowych warunków utraty statusu odpadów dla odpadów destruktu asfaltowego.

W dokumentach zamówienia publicznego warto unikać nieprecyzyjnego zwrotu „materiał do składowania”. Jeżeli chodzi o odpady, trzeba wskazać sposób gospodarowania zgodny z ustawą o odpadach. Jeżeli chodzi o materiał przeznaczony do ponownego użycia, trzeba opisać jego parametry, miejsce wykorzystania i wymagania techniczne.

Kto jest wytwórcą odpadów przy rozbiórce drogi?

Kluczowy jest art. 3 ust. 1 pkt 32 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach. Przepis ten stanowi, że wytwórcą odpadów jest każdy, którego działalność lub bytowanie powoduje powstawanie odpadów, a także każdy, kto przeprowadza wstępne przetwarzanie, mieszanie lub inne działania zmieniające charakter albo skład odpadów. Ten sam przepis zawiera zasadę szczególną dla usług budowlanych, rozbiórkowych, remontowych, czyszczenia, konserwacji i napraw: wytwórcą odpadów powstających w wyniku świadczenia takich usług jest podmiot świadczący usługę, chyba że umowa o świadczenie usługi stanowi inaczej.

W opisanej sytuacji oznacza to, że jeżeli wykonawca rozbiera nawierzchnię drogową w ramach robót budowlanych, to co do zasady on jest wytwórcą odpadów. Zamawiający nie staje się wytwórcą tylko dlatego, że w specyfikacji wskaże miejsce, do którego wykonawca ma przewieźć materiał. Inaczej będzie, jeżeli umowa wyraźnie przesądzi, że wytwórcą odpadów powstających w wyniku robót jest zamawiający. Taki zapis musi być jednak przemyślany, bo wraz ze statusem wytwórcy albo posiadacza odpadów pojawiają się obowiązki ewidencyjne, organizacyjne i odpowiedzialność za legalne gospodarowanie odpadami.

Trzeba też odróżnić „wytwórcę odpadów” od „posiadacza odpadów”. Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy o odpadach posiadaczem odpadów jest wytwórca odpadów lub osoba fizyczna, osoba prawna albo jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej będąca w posiadaniu odpadów. Jeżeli więc zamawiający faktycznie przejmie odpady na swoim placu lub działce, może stać się ich posiadaczem, nawet jeżeli nie był ich wytwórcą.

Jak prawidłowo zaklasyfikować odpady z remontu drogi?

Klasyfikację odpadów ustala się według rozporządzenia Ministra Klimatu z dnia 2 stycznia 2020 r. w sprawie katalogu odpadów. W praktyce przy robotach drogowych mogą pojawić się różne kody, zależnie od rodzaju materiału, jego składu i zanieczyszczeń. Nie należy automatycznie przyjmować kodu 17 01 81 dla każdej rozebranej nawierzchni.

Jeżeli w ramach robót pojawia się ziemia, gruz, frez asfaltowy, elementy betonowe, krawężniki lub odpady opakowaniowe, każdy strumień należy ocenić osobno. Od 1 stycznia 2025 r. szczególne znaczenie ma także art. 101a ustawy o odpadach, który nakazuje selektywne zbieranie i odbieranie odpadów budowlanych i rozbiórkowych, co najmniej z podziałem na wskazane w tym przepisie frakcje, m.in. drewno, metale, szkło, tworzywa sztuczne, gips oraz odpady mineralne.

Czy zamawiający może nakazać wywóz odpadów w swoje miejsce?

Może wskazać w dokumentach zamówienia sposób postępowania z materiałem, ale zapis musi być zgodny z ustawą o odpadach. Jeżeli wskazane miejsce ma służyć jedynie czasowemu zgromadzeniu odpadów przed dalszym zagospodarowaniem, mówimy o magazynowaniu albo zbieraniu odpadów, a nie o składowaniu. Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 34 ustawy o odpadach zbieranie odpadów obejmuje gromadzenie odpadów przed ich transportem do miejsc przetwarzania, w tym wstępne sortowanie nieprowadzące do zasadniczej zmiany charakteru i składu odpadów.

Zgodnie z art. 41 ust. 1 ustawy o odpadach prowadzenie zbierania odpadów lub przetwarzania odpadów wymaga zezwolenia. Jeżeli zamawiający chce przyjmować odpady z rozbiórki drogi na swój teren, powinien zweryfikować, czy jego działanie nie będzie zbieraniem odpadów wymagającym zezwolenia. W wielu typowych sytuacjach przyjęcie odpadów od wykonawcy na plac zamawiającego bez właściwej decyzji będzie ryzykowne.

Inaczej można ocenić sytuację, gdy materiał nie jest odpadem, lecz pełnowartościowym materiałem zamawiającego, który nie jest porzucany ani przekazywany do zagospodarowania jako odpad. Wtedy kluczowe są dowody: dokumentacja projektowa, specyfikacja techniczna, wyniki badań, sposób ponownego wykorzystania oraz brak zamiaru pozbycia się materiału. Jeżeli organ uzna, że w rzeczywistości doszło do pozbycia się materiału, będzie traktował go jako odpad niezależnie od nazwy użytej w umowie.

Magazynowanie a składowanie odpadów z rozbiórki drogi

W języku potocznym często mówi się o „składowaniu” gruzu, destruktu asfaltowego lub ziemi na placu. W prawie odpadowym pojęcia te mają jednak różne znaczenie. Magazynowanie odpadów jest czasowym przechowywaniem odpadów w ramach wytwarzania, zbierania lub przetwarzania. Wynika to z art. 25 ust. 1 ustawy o odpadach. Natomiast składowanie jest formą unieszkodliwiania odpadów na składowisku i nie może być prowadzone dowolnie na zwykłej działce.

Art. 25 ust. 2 ustawy o odpadach wymaga, aby magazynowanie odpadów odbywało się zgodnie z wymaganiami ochrony środowiska oraz bezpieczeństwa życia i zdrowia ludzi, w szczególności w sposób uwzględniający właściwości chemiczne i fizyczne odpadów. Szczegółowe wymagania określa rozporządzenie Ministra Klimatu z dnia 11 września 2020 r. w sprawie szczegółowych wymagań dla magazynowania odpadów. W praktyce oznacza to m.in. potrzebę wyznaczenia miejsc magazynowania, zabezpieczenia podłoża, oznaczenia odpadów, przeciwdziałania pyleniu, spływom, mieszaniu odpadów i dostępowi osób nieuprawnionych.

Okresy magazynowania wynikają z art. 25 ust. 4 i 5 ustawy o odpadach. Odpady przeznaczone do odzysku lub unieszkodliwienia innego niż składowanie można magazynować zasadniczo nie dłużej niż 3 lata, jeżeli jest to uzasadnione procesami technologicznymi lub organizacyjnymi. Odpady przeznaczone do składowania można magazynować nie dłużej niż 1 rok. Okresy te liczy się łącznie dla kolejnych posiadaczy odpadów.

Kiedy potrzebne jest pozwolenie na wytwarzanie odpadów?

Pozwolenie na wytwarzanie odpadów nie jest wymagane przy każdym powstawaniu odpadów budowlanych. Zgodnie z art. 180a ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska pozwolenie na wytwarzanie odpadów jest wymagane dla wytwarzania odpadów powstających w związku z eksploatacją instalacji, jeżeli powstają odpady niebezpieczne w ilości powyżej 1 Mg rocznie albo odpady inne niż niebezpieczne w ilości powyżej 5000 Mg rocznie.

Roboty rozbiórkowe prowadzone w pasie drogowym zwykle nie polegają na eksploatacji instalacji w rozumieniu art. 3 pkt 6 ustawy Prawo ochrony środowiska. Dlatego w typowym remoncie drogi problemem nie jest pozwolenie na wytwarzanie odpadów, lecz prawidłowe ustalenie wytwórcy, posiadacza, kodów odpadów, transportu, ewidencji w BDO oraz ewentualnego zezwolenia na zbieranie lub przetwarzanie odpadów.

Jeżeli jednak odpady powstają w związku z eksploatacją instalacji, np. w zakładzie przetwarzającym odpady albo w instalacji technologicznej, należy odrębnie ocenić obowiązek uzyskania pozwolenia na wytwarzanie odpadów. Wniosek o takie pozwolenie powinien spełniać wymagania z art. 184 ustawy Prawo ochrony środowiska oraz, w zakresie odpadów, wymagania z art. 184 ust. 2b tej ustawy.

BDO, ewidencja i przekazanie odpadów

Podmioty wytwarzające odpady i obowiązane do prowadzenia ewidencji odpadów co do zasady podlegają wpisowi do rejestru BDO na podstawie art. 50 ust. 1 ustawy o odpadach. Obowiązek prowadzenia ewidencji wynika z art. 66 ust. 1 ustawy o odpadach. Ewidencję prowadzi się elektronicznie w Bazie danych o produktach i opakowaniach oraz o gospodarce odpadami, w szczególności z wykorzystaniem kart przekazania odpadów i kart ewidencji odpadów. Powiązanym zagadnieniem jest transport własnych puszek po aerozolach a ADR i BDO.

Zgodnie z art. 27 ust. 2 ustawy o odpadach posiadacz odpadów może przekazać odpady wyłącznie podmiotowi, który ma wymagane decyzje lub wpisy w zakresie gospodarowania tymi odpadami, chyba że ustawa przewiduje wyjątek. W praktyce wykonawca powinien więc przekazać odpady podmiotowi uprawnionemu do transportu, zbierania lub przetwarzania danego rodzaju odpadów, a przekazanie powinno być udokumentowane w BDO.

Jeżeli zamawiający wskazuje własny plac jako miejsce wyładunku, powinien mieć podstawę prawną do przyjęcia odpadów. Sam tytuł prawny do nieruchomości nie wystarcza. Potrzebne może być zezwolenie na zbieranie odpadów, decyzja na przetwarzanie odpadów albo inna szczególna podstawa wyłączająca obowiązek uzyskania zezwolenia. Wyjątki od obowiązku uzyskania zezwolenia przewiduje art. 45 ustawy o odpadach, ale trzeba je stosować ostrożnie i tylko wtedy, gdy dana sytuacja rzeczywiście mieści się w treści przepisu.

Jakie warunki powinien spełnić zamawiający, aby legalnie przejąć odpady?

Jeżeli materiał z rozbiórki jest odpadem, zamawiający powinien w szczególności:

• ustalić prawidłowy kod odpadu według rozporządzenia Ministra Klimatu z dnia 2 stycznia 2020 r. w sprawie katalogu odpadów;
• ustalić w umowie, kto jest wytwórcą odpadów na podstawie art. 3 ust. 1 pkt 32 ustawy o odpadach;
• ocenić, czy przyjęcie odpadów na wskazany teren będzie zbieraniem odpadów w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 34 ustawy o odpadach;
• uzyskać zezwolenie na zbieranie lub przetwarzanie odpadów, jeżeli jest wymagane na podstawie art. 41 ust. 1 ustawy o odpadach;
• zapewnić magazynowanie zgodne z art. 25 ustawy o odpadach oraz rozporządzeniem w sprawie szczegółowych wymagań dla magazynowania odpadów;
• posiadać wymagany wpis w BDO na podstawie art. 50 ust. 1 ustawy o odpadach, jeżeli obejmuje go obowiązek wpisu;
• prowadzić ewidencję odpadów zgodnie z art. 66 ust. 1 ustawy o odpadach, jeżeli nie korzysta ze zwolnienia;
• przekazywać odpady dalej wyłącznie podmiotom uprawnionym zgodnie z art. 27 ust. 2 ustawy o odpadach.

Przy zezwoleniu na zbieranie lub przetwarzanie odpadów trzeba liczyć się także z wymogami dotyczącymi wniosku z art. 42 ustawy o odpadach, w tym z koniecznością opisania miejsca magazynowania, rodzajów i mas odpadów, sposobu magazynowania oraz zabezpieczenia roszczeń, jeżeli jest wymagane. W wielu przypadkach konieczny jest także operat przeciwpożarowy oraz postanowienie komendanta powiatowego albo miejskiego Państwowej Straży Pożarnej, o których mowa w art. 42 ust. 4b i następnych ustawy o odpadach.

Jak zapisać obowiązki w dokumentach przetargowych?

Najbezpieczniej nie ograniczać się do zdania, że „materiały z rozbiórki należy złożyć w miejscu wskazanym przez zamawiającego”. Taki zapis nie wyjaśnia, czy chodzi o odpady, materiał do ponownego użycia, magazynowanie, zbieranie czy składowanie. Może też powodować spór o to, kto odpowiada za BDO, ewidencję, transport i dalsze zagospodarowanie.

W dokumentach zamówienia warto wskazać co najmniej:

• czy materiał z rozbiórki ma zostać potraktowany jako odpad, czy jako materiał przewidziany do ponownego wykorzystania;
• przewidywane kody odpadów, z zastrzeżeniem konieczności ich weryfikacji po rozpoznaniu składu materiału;
• kto jest wytwórcą odpadów w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 32 ustawy o odpadach;
• kto odpowiada za karty przekazania odpadów, transport, ewidencję i wybór uprawnionego odbiorcy;
• czy zamawiający ma wymagane decyzje do przyjęcia odpadów na wskazane miejsce;
• czy wykonawca ma obowiązek przedstawić dokumenty potwierdzające legalne zagospodarowanie odpadów.

Jeżeli zamawiający nie ma zezwolenia na zbieranie lub przetwarzanie odpadów, nie powinien konstruować zamówienia w taki sposób, aby wykonawca wywoził odpady na jego teren tylko dlatego, że jest to organizacyjnie wygodne. W takiej sytuacji bezpieczniejszym rozwiązaniem jest zobowiązanie wykonawcy do przekazania odpadów uprawnionemu podmiotowi i przedstawienia dokumentów z BDO.

Konsekwencje nielegalnego gospodarowania odpadami

Prowadzenie zbierania lub przetwarzania odpadów bez wymaganego zezwolenia naraża podmiot na administracyjne kary pieniężne przewidziane w art. 194 ustawy o odpadach. W zależności od naruszenia i jego skali sankcje mogą być bardzo dotkliwe. Organ może też nakazać usunięcie odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich magazynowania lub składowania.

Jeżeli odpady są magazynowane w sposób zagrażający środowisku, wodom, glebie albo zdrowiu ludzi, mogą pojawić się również odpowiedzialność administracyjna i cywilna, a w skrajnych przypadkach odpowiedzialność karna. Art. 183 § 1 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny penalizuje m.in. składowanie, usuwanie, przetwarzanie, zbieranie albo transportowanie odpadów w sposób mogący zagrozić życiu lub zdrowiu człowieka albo spowodować istotne obniżenie jakości wody, powietrza lub powierzchni ziemi.

FAQ

Czy zamawiający automatycznie staje się wytwórcą odpadów, gdy wskaże miejsce ich złożenia?

Nie. Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 32 ustawy o odpadach przy usługach budowlanych, rozbiórkowych i remontowych wytwórcą odpadów jest zasadniczo wykonawca usługi, chyba że umowa stanowi inaczej. Samo wskazanie miejsca wywozu nie przesądza jeszcze o zmianie wytwórcy.

Czy odpady z rozbiórki drogi można złożyć na działce zamawiającego?

Tylko wtedy, gdy jest do tego podstawa prawna. Jeżeli materiał jest odpadem, przyjęcie go na działkę może być zbieraniem odpadów, które zgodnie z art. 41 ust. 1 ustawy o odpadach zwykle wymaga zezwolenia. Samo prawo własności działki nie wystarcza.

Czy kod 17 01 81 jest zawsze właściwy dla starej nawierzchni drogowej?

Nie. Kod trzeba dobrać do rzeczywistego rodzaju odpadu zgodnie z rozporządzeniem w sprawie katalogu odpadów. Dla mieszanek bitumicznych często właściwy jest kod 17 03 02, a jeżeli zawierają smołę – kod 17 03 01* jako odpad niebezpieczny.

Czy wykonawca robót drogowych musi mieć pozwolenie na wytwarzanie odpadów?

Nie zawsze. Pozwolenie na wytwarzanie odpadów z art. 180a ustawy Prawo ochrony środowiska dotyczy odpadów powstających w związku z eksploatacją instalacji i po przekroczeniu ustawowych progów. Typowe odpady z robót drogowych częściej rodzą obowiązki w zakresie BDO, ewidencji, transportu i przekazania odpadów uprawnionemu odbiorcy.

Czy destrukt asfaltowy może przestać być odpadem?

Tak, ale tylko po spełnieniu warunków przewidzianych w przepisach dotyczących utraty statusu odpadu dla destruktu asfaltowego. Trzeba udokumentować spełnienie wymagań jakościowych i formalnych. Samo nazwanie odpadu „materiałem” w umowie nie wystarcza.

Podsumowanie

W opisanym przypadku zamawiający nie staje się automatycznie wytwórcą odpadów tylko dlatego, że chce wskazać miejsce złożenia materiału z rozbiórki drogi. Co do zasady wytwórcą będzie wykonawca robót, chyba że umowa wyraźnie przeniesie ten status na zamawiającego. Jeżeli jednak zamawiający faktycznie przyjmie odpady na swój teren, może stać się ich posiadaczem, a jego działanie może wymagać zezwolenia na zbieranie lub przetwarzanie odpadów.

Przed wprowadzeniem takiego zapisu do specyfikacji przetargowej trzeba ustalić status materiału, prawidłowy kod odpadu, obowiązki w BDO, sposób magazynowania oraz to, czy zamawiający ma wymagane decyzje. W przeciwnym razie pozornie prosty wymóg organizacyjny może doprowadzić do nielegalnego gospodarowania odpadami.

Źródła

• Art. 3 ust. 1 pkt 6, pkt 19, pkt 32 i pkt 34, art. 25, art. 27 ust. 2, art. 41 ust. 1, art. 42, art. 45, art. 50 ust. 1, art. 66 ust. 1, art. 101a oraz art. 194 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach.
• Art. 3 pkt 6, art. 180a i art. 184 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska.
• Art. 183 § 1 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny.
• Rozporządzenie Ministra Klimatu z dnia 2 stycznia 2020 r. w sprawie katalogu odpadów.
• Rozporządzenie Ministra Klimatu z dnia 11 września 2020 r. w sprawie szczegółowych wymagań dla magazynowania odpadów.
• Rozporządzenie Ministra Klimatu i Środowiska z dnia 23 grudnia 2021 r. w sprawie określenia szczegółowych warunków utraty statusu odpadów dla odpadów destruktu asfaltowego.