Czy pracownik samorządowy może prowadzić działalność gospodarczą?

Dodatkowa działalność pracownika samorządowego

Pracownik powiatowego urzędu pracy jest co do zasady pracownikiem samorządowym, ponieważ art. 2 pkt 2 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych obejmuje pracowników zatrudnionych w starostwach powiatowych oraz powiatowych jednostkach organizacyjnych. Nie oznacza to jednak, że każda osoba zatrudniona w takiej jednostce ma automatycznie całkowity zakaz prowadzenia działalności gospodarczej.

Podstawowe ograniczenie wynika z art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych. Przepis ten dotyczy pracowników samorządowych zatrudnionych na stanowiskach urzędniczych, w tym kierowniczych stanowiskach urzędniczych. Taki pracownik nie może wykonywać zajęć:

• pozostających w sprzeczności z zajęciami wykonywanymi w ramach obowiązków służbowych,
• związanych z zajęciami służbowymi w sposób wywołujący uzasadnione podejrzenie o stronniczość lub interesowność,
• sprzecznych z obowiązkami wynikającymi z ustawy o pracownikach samorządowych.

W praktyce przy księgowej zatrudnionej w urzędzie pracy trzeba sprawdzić przede wszystkim: nazwę stanowiska w umowie o pracę lub angażu, regulamin wynagradzania, zakres czynności, upoważnienia do czynności finansowych oraz to, czy stanowisko jest stanowiskiem urzędniczym albo kierowniczym urzędniczym w rozumieniu przepisów wewnętrznych jednostki i rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 25 października 2021 r. w sprawie wynagradzania pracowników samorządowych, w szczególności załącznika nr 3 do tego rozporządzenia.

Nie można więc poprzestać na samej nazwie „księgowa”. W jednej jednostce zakres obowiązków może mieć charakter czysto techniczny, w innej pracownik może uczestniczyć w gospodarowaniu środkami publicznymi, sporządzaniu dokumentacji finansowej, kontroli dokumentów, obsłudze płatności albo mieć dostęp do danych, których wykorzystanie w prywatnym biurze rachunkowym byłoby niedopuszczalne.

Kiedy biuro rachunkowe może być problemem?

Prowadzenie biura rachunkowego przez księgową zatrudnioną w urzędzie pracy nie jest z góry wykluczone, ale może być niedopuszczalne, jeżeli w konkretnym stanie faktycznym narusza art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych albo obowiązki pracownicze z art. 24 tej ustawy.

Art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych nakłada na pracownika samorządowego obowiązek dbałości o wykonywanie zadań publicznych oraz o środki publiczne, z uwzględnieniem interesu publicznego oraz indywidualnych interesów obywateli. Art. 24 ust. 2 pkt 1 tej ustawy wymaga przestrzegania Konstytucji RP i innych przepisów prawa, art. 24 ust. 2 pkt 2 wymaga wykonywania zadań sumiennie, sprawnie i bezstronnie, a art. 24 ust. 2 pkt 5 nakłada obowiązek dochowania tajemnicy ustawowo chronionej.

Ryzyko konfliktu interesów może powstać zwłaszcza wtedy, gdy prywatne biuro rachunkowe miałoby obsługiwać osoby lub podmioty korzystające ze środków, refundacji, dotacji, instrumentów rynku pracy albo innych form wsparcia powiązanych z urzędem pracy. Problemem może być także wykorzystanie wiedzy, dokumentów, kontaktów, danych osobowych lub informacji zdobytych w pracy.

Obowiązek złożenia oświadczenia o działalności gospodarczej

Jeżeli pracownik samorządowy jest zatrudniony na stanowisku urzędniczym, w tym kierowniczym stanowisku urzędniczym, musi pamiętać o art. 31 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych. Zgodnie z art. 31 ust. 1 tej ustawy pracownik zatrudniony na takim stanowisku jest obowiązany złożyć oświadczenie o prowadzeniu działalności gospodarczej.

Art. 31 ust. 2 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych wymaga, aby w przypadku prowadzenia działalności gospodarczej pracownik określił jej charakter. Art. 31 ust. 3 tej ustawy przewiduje termin 30 dni od dnia podjęcia działalności gospodarczej albo zmiany jej charakteru na złożenie oświadczenia.

Konsekwencje są istotne. Art. 31 ust. 4 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych wiąże niezłożenie oświadczenia w terminie z odpowiedzialnością porządkową. Natomiast art. 31 ust. 5 tej ustawy stanowi, że podanie nieprawdy lub zatajenie prawdy w oświadczeniu powoduje odpowiedzialność na podstawie art. 233 § 1 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny, czyli odpowiedzialność za fałszywe zeznania lub oświadczenia składane pod rygorem odpowiedzialności karnej.

Zawarcie umowy zakazującej działalności konkurencyjnej

Niezależnie od ustawy o pracownikach samorządowych pracownika może wiązać umowa o zakazie konkurencji. Art. 101¹ § 1 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy stanowi, że w zakresie określonym w odrębnej umowie pracownik nie może prowadzić działalności konkurencyjnej wobec pracodawcy ani świadczyć pracy w ramach stosunku pracy lub na innej podstawie na rzecz podmiotu prowadzącego taką działalność.

Umowa o zakazie konkurencji musi być zawarta na piśmie, ponieważ art. 101³ ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy przewiduje formę pisemną pod rygorem nieważności. W czasie trwania stosunku pracy przepisy Kodeksu pracy nie wymagają wypłaty pracownikowi odszkodowania za sam fakt obowiązywania zakazu konkurencji. Inaczej jest przy zakazie po ustaniu stosunku pracy, gdzie art. 101² § 1 i § 3 Kodeksu pracy przewiduje odrębne warunki, w tym odszkodowanie co najmniej w wysokości 25% wynagrodzenia otrzymanego przed ustaniem stosunku pracy przez okres odpowiadający okresowi obowiązywania zakazu.

W przypadku urzędu pracy trzeba odróżnić zwykłe dodatkowe zajęcie od działalności konkurencyjnej. Publiczny urząd pracy co do zasady nie działa jak komercyjne biuro rachunkowe, dlatego samo podobieństwo kwalifikacji księgowych nie zawsze wystarczy do uznania działalności za konkurencyjną. Decydują jednak zapisy umowy, zakres działalności pracodawcy, obowiązki pracownika i ryzyko naruszenia interesu pracodawcy.

Jeżeli umowa zakazuje „wykonywania określonych zajęć”, trzeba sprawdzić, czy jest to klasyczna umowa o zakaz konkurencji z art. 101¹ § 1 Kodeksu pracy, czy dodatkowe zobowiązanie organizacyjne związane z art. 30 ust. 1 ustawy o pracownikach samorządowych. To ma znaczenie dla oceny ważności, zakresu i skutków naruszenia.

Konsekwencje naruszenia zakazów

Jeżeli pracownik samorządowy zatrudniony na stanowisku urzędniczym naruszy zakaz z art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych, pracodawca może zastosować bardzo poważne konsekwencje. Art. 30 ust. 2 tej ustawy przewiduje w razie stwierdzenia naruszenia zakazu niezwłoczne rozwiązanie stosunku pracy bez wypowiedzenia w trybie art. 52 § 2 i § 3 Kodeksu pracy albo odwołanie ze stanowiska.

Przy naruszeniu umowy o zakazie konkurencji zastosowanie ma art. 101¹ § 2 Kodeksu pracy. Zgodnie z tym przepisem pracodawca, który poniósł szkodę wskutek naruszenia zakazu konkurencji, może dochodzić od pracownika wyrównania tej szkody na zasadach określonych w przepisach o odpowiedzialności materialnej pracowników.

Niezależnie od tego pracodawca może oceniać zachowanie pracownika przez pryzmat art. 100 § 2 pkt 4 Kodeksu pracy, który nakłada na pracownika obowiązek dbałości o dobro zakładu pracy, ochrony jego mienia oraz zachowania w tajemnicy informacji, których ujawnienie mogłoby narazić pracodawcę na szkodę. Przy rażącym naruszeniu podstawowych obowiązków pracowniczych możliwe jest rozwiązanie umowy bez wypowiedzenia na podstawie art. 52 § 1 pkt 1 Kodeksu pracy, ale zawsze wymaga to oceny konkretnego stanu faktycznego.

Czy ustawa antykorupcyjna ma znaczenie?

W niektórych przypadkach oprócz ustawy o pracownikach samorządowych trzeba sprawdzić ustawę z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne. Jej art. 2 wskazuje katalog osób objętych ograniczeniami, a art. 4 przewiduje m.in. zakazy dotyczące prowadzenia działalności gospodarczej, zarządzania taką działalnością oraz uczestnictwa w spółkach prawa handlowego.

Ustawa ta nie obejmuje każdego pracownika samorządowego. Może mieć znaczenie przede wszystkim dla osób pełniących funkcje kierownicze, osób wydających decyzje administracyjne w imieniu organu, skarbników, sekretarzy, kierowników jednostek organizacyjnych oraz innych osób wymienionych w art. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. Dlatego w przypadku księgowej zatrudnionej w urzędzie pracy należy osobno ustalić, czy pełni funkcję objętą tym katalogiem.

Co powinna zrobić księgowa przed otwarciem biura rachunkowego?

Najpierw należy przeanalizować dokumenty pracownicze: umowę o pracę, zakres obowiązków, regulamin pracy, regulamin wynagradzania, ewentualne upoważnienia oraz podpisaną umowę o zakazie konkurencji. Szczególnie ważne jest, czy w umowie wskazano wprost prowadzenie usług księgowych, rachunkowych, kadrowych lub doradczych jako działalność zakazaną.

Następnie warto przygotować opis planowanej działalności: zakres usług, grupę klientów, sposób pozyskiwania klientów, miejsce wykonywania działalności, godziny pracy i procedury zapobiegające wykorzystaniu informacji z urzędu. Taki opis ułatwia pracodawcy ocenę, czy działalność nie narusza art. 30 ust. 1 ustawy o pracownikach samorządowych.

Jeżeli pracownik zajmuje stanowisko urzędnicze, należy pamiętać o oświadczeniu, o którym mowa w art. 31 ust. 1-3 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych. Oświadczenie powinno być złożone w terminie 30 dni od podjęcia działalności gospodarczej albo zmiany jej charakteru.

Podsumowanie

Pracownik samorządowy może prowadzić działalność gospodarczą, ale nie zawsze i nie w każdym zakresie. Przy księgowej w urzędzie pracy najważniejsze jest ustalenie, czy zajmuje stanowisko urzędnicze, czy planowane biuro rachunkowe nie tworzy konfliktu interesów oraz czy podpisana umowa o zakazie konkurencji obejmuje usługi księgowe lub rachunkowe.

Jeżeli planowana działalność ma jakikolwiek związek z podmiotami obsługiwanymi przez urząd pracy, środkami publicznymi, dokumentacją finansową albo informacjami uzyskanymi w pracy, należy zachować szczególną ostrożność. W takich przypadkach najlepiej uzyskać pisemne stanowisko pracodawcy przed rozpoczęciem działalności.

Odrębne zasady mogą dotyczyć innych zawodów i służb publicznych. Przykładowo inne ograniczenia występują przy temacie żołnierz a DG, gdzie podstawą oceny są przepisy właściwe dla służby wojskowej.

FAQ

Czy pracownik samorządowy ma całkowity zakaz prowadzenia firmy?

Nie. Całkowity zakaz nie dotyczy każdego pracownika samorządowego. Trzeba sprawdzić art. 30 i art. 31 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych, ustawę antykorupcyjną oraz ewentualną umowę o zakazie konkurencji.

Czy księgowa w urzędzie pracy może otworzyć biuro rachunkowe?

Może to być dopuszczalne, jeżeli działalność nie jest sprzeczna z obowiązkami służbowymi, nie budzi podejrzenia stronniczości lub interesowności, nie narusza art. 30 ust. 1 ustawy o pracownikach samorządowych i nie jest objęta umową o zakazie konkurencji. Ocena zależy od dokumentów i zakresu zleceń.

Czy trzeba informować pracodawcę o działalności gospodarczej?

Jeżeli pracownik jest zatrudniony na stanowisku urzędniczym, w tym kierowniczym urzędniczym, art. 31 ust. 1-3 ustawy o pracownikach samorządowych wymaga złożenia oświadczenia o prowadzeniu działalności gospodarczej i określenia jej charakteru w terminie 30 dni od podjęcia działalności albo zmiany jej charakteru.

Czy zakaz konkurencji obowiązuje, jeśli pracodawcą jest urząd?

Tak, jeżeli zawarto ważną pisemną umowę na podstawie art. 101¹ § 1 i art. 101³ Kodeksu pracy. Trzeba jednak ustalić, czy prywatna działalność rzeczywiście jest konkurencyjna wobec pracodawcy i czy mieści się w zakresie zakazu określonego w umowie.

Co grozi za naruszenie zakazu z ustawy o pracownikach samorządowych?

Art. 30 ust. 2 ustawy o pracownikach samorządowych przewiduje w razie naruszenia zakazu niezwłoczne rozwiązanie stosunku pracy bez wypowiedzenia w trybie art. 52 § 2 i § 3 Kodeksu pracy albo odwołanie ze stanowiska. W konkretnym przypadku znaczenie ma rodzaj stanowiska, skala naruszenia i okoliczności sprawy.

Źródła

• Art. 2, art. 24, art. 30 i art. 31 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych.
• Art. 100 § 2 pkt 4, art. 52 § 1 pkt 1, art. 52 § 2-3, art. 101¹, art. 101² i art. 101³ ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy.
• Art. 2 i art. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne.
• Art. 233 § 1 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny.
• Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 25 października 2021 r. w sprawie wynagradzania pracowników samorządowych, w szczególności załącznik nr 3.