Teren zamknięty a sprzedaż nieruchomości przez gminę

Czym jest teren zamknięty?

Zgodnie z art. 2 pkt 9 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne tereny zamknięte to tereny o charakterze zastrzeżonym ze względu na obronność i bezpieczeństwo państwa, określone przez właściwych ministrów i kierowników urzędów centralnych.

Tryb ich ustanawiania wynika z art. 4 ust. 2a ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Przepis ten przewiduje, że tereny zamknięte ustala się w drodze decyzji właściwych ministrów i kierowników urzędów centralnych, a w decyzji określa się także granice takiego terenu. Oznacza to, że o statusie nieruchomości nie przesądza samo potoczne określenie terenu jako wojskowego, kolejowego czy strategicznego, lecz konkretna decyzja właściwego organu.

W praktyce status terenu zamkniętego może dotyczyć na przykład terenów wojskowych, infrastruktury istotnej dla bezpieczeństwa państwa albo określonych obszarów kolejowych. Zawsze trzeba jednak ustalić, jaka decyzja obejmuje daną działkę i czy jej zakres pokrywa się z nieruchomością, którą gmina zamierza sprzedać.

Czy teren zamknięty jest wyłączony z obrotu cywilnoprawnego?

Co do zasady nie. Art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami stanowi, że z zastrzeżeniem wyjątków wynikających z ustaw nieruchomości mogą być przedmiotem obrotu. Przepis ten wymienia w szczególności sprzedaż, zamianę, zrzeczenie się, oddanie w użytkowanie wieczyste, najem, dzierżawę, użyczenie, trwały zarząd oraz obciążanie ograniczonymi prawami rzeczowymi.

Z tego wynika ważna praktyczna zasada: jeżeli ustawodawca chce wyłączyć daną kategorię nieruchomości z obrotu, powinno to wynikać z konkretnego przepisu ustawy. Sam art. 2 pkt 9 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne definiuje teren zamknięty, ale nie wprowadza ogólnego zakazu jego sprzedaży.

Gmina może więc sprzedać nieruchomość mającą status terenu zamkniętego, jeżeli nie ma szczególnego przepisu zakazującego obrotu daną nieruchomością i jeżeli zachowana zostanie procedura zbywania mienia komunalnego. W sprawach drogowych przydatne może być porównanie zasad dotyczących wykupu nieruchomości przez różne podmioty publiczne, na przykład wykup od GDDKiA albo wykup od gminy.

Kiedy sprzedaż może być niedopuszczalna mimo braku ogólnego zakazu?

Odpowiedź zależy od konkretnego stanu faktycznego. Trzeba odróżnić status terenu zamkniętego od innych ograniczeń, które mogą równolegle dotyczyć nieruchomości. Przykładowo art. 11d ust. 9 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych przewiduje, że nieruchomości stanowiące własność Skarbu Państwa albo jednostek samorządu terytorialnego, objęte wnioskiem o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, nie mogą być przedmiotem obrotu w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami.

Innym przykładem są grunty pokryte śródlądowymi wodami płynącymi. Art. 216 ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne przewiduje, że grunty pokryte śródlądowymi wodami płynącymi nie podlegają obrotowi cywilnoprawnemu, z wyjątkiem przypadków określonych w tej ustawie. Jeżeli więc działka jest objęta takim szczególnym reżimem, problemem nie jest sam status terenu zamkniętego, lecz odrębny ustawowy zakaz lub ograniczenie.

Ograniczenia mogą też wynikać z księgi wieczystej, służebności, trwałego zarządu, umów, decyzji administracyjnych, przepisów o ochronie informacji niejawnych, ochronie infrastruktury krytycznej albo z przeznaczenia nieruchomości na cele publiczne. Dlatego przed transakcją trzeba przeanalizować nie tylko decyzję o ustanowieniu terenu zamkniętego, ale cały stan prawny nieruchomości.

Jakie zasady obowiązują gminę przy sprzedaży?

Jeżeli nieruchomość stanowi własność gminy, jej sprzedaż musi odbywać się zgodnie z ustawą o gospodarce nieruchomościami oraz ustawą z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Art. 28 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami przewiduje, że sprzedaż nieruchomości albo oddanie jej w użytkowanie wieczyste następuje w drodze przetargu albo w drodze bezprzetargowej, stosownie do przepisów rozdziału 4 działu II tej ustawy.

Znaczenie ma także art. 35 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zgodnie z którym właściwy organ sporządza i podaje do publicznej wiadomości wykaz nieruchomości przeznaczonych między innymi do sprzedaży, oddania w użytkowanie wieczyste, użytkowanie, najem lub dzierżawę. Z kolei art. 37 ust. 1 tej ustawy ustanawia zasadę przetargowego zbywania nieruchomości, a art. 37 ust. 2 wskazuje przypadki, w których zbycie może nastąpić bez przetargu.

Po stronie gminy trzeba również uwzględnić art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy o samorządzie gminnym. Przepis ten zastrzega do właściwości rady gminy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata albo na czas nieoznaczony. Do czasu określenia zasad przez radę gminy wójt może dokonywać tych czynności wyłącznie za zgodą rady gminy.

Jeżeli użytkownik rozważa zakup nieruchomości publicznej, warto odróżnić typową sprzedaż od procedur dotyczących terenów już używanych na podstawie umowy. Praktyczne znaczenie może mieć na przykład nabycie od gminy gruntu wcześniej dzierżawionego.

Czy przed sprzedażą trzeba znieść status terenu zamkniętego?

Co do zasady nie ma przepisu, który wymagałby uprzedniego pozbawienia nieruchomości statusu terenu zamkniętego tylko dlatego, że gmina chce ją sprzedać. Art. 13 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami dopuszcza obrót nieruchomościami, a art. 2 pkt 9 i art. 4 ust. 2a ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne regulują definicję i tryb ustanawiania terenów zamkniętych, nie zaś ogólny zakaz ich zbywania.

Trzeba jednak pamiętać, że sprzedaż nie znosi automatycznie statusu terenu zamkniętego. Jeżeli status nadal obowiązuje, nabywca wchodzi w sytuację prawną nieruchomości obciążonej tym szczególnym reżimem. Może to mieć wpływ na dostęp do informacji geodezyjnej, planowanie inwestycji, korzystanie z terenu, uzyskiwanie decyzji administracyjnych czy faktyczne wykonywanie prawa własności.

Jeżeli utrzymywanie statusu terenu zamkniętego nie ma już uzasadnienia, właściwą drogą jest zmiana albo uchylenie decyzji przez organ, który jest kompetentny w sprawie danego rodzaju terenu. Nie jest to jednak zwykła czynność właścicielska gminy, lecz odrębna sprawa administracyjna zależna od podstaw ustanowienia terenu zamkniętego.

Znaczenie terenu zamkniętego w planowaniu przestrzennym

Art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przewiduje, że kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy należy do zadań własnych gminy, z wyjątkiem między innymi terenów zamkniętych. Oznacza to, że gmina ma ograniczone kompetencje planistyczne wobec terenów o takim statusie.

Art. 4 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi, że w odniesieniu do terenów zamkniętych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ustala się tylko granice tych terenów oraz granice ich stref ochronnych, a w strefach ochronnych ustala się ograniczenia w zagospodarowaniu i korzystaniu z terenów, w tym zakaz zabudowy. Przepisy planistyczne mogą więc istotnie ograniczać sposób korzystania z nieruchomości, ale nie są tym samym co zakaz sprzedaży.

W praktyce nabywca powinien sprawdzić, czy dla terenu zamkniętego albo jego otoczenia wyznaczono strefę ochronną i jakie zakazy lub ograniczenia w niej obowiązują. To może mieć decydujące znaczenie dla planowanej inwestycji, nawet jeżeli sama umowa sprzedaży jest dopuszczalna.

Wniosek praktyczny

Gmina może sprzedać nieruchomość mającą status terenu zamkniętego bez wcześniejszego pozbawienia jej tego statusu, jeżeli nie ma odrębnego przepisu ustawowego wyłączającego obrót i jeżeli gmina dochowa procedury zbywania nieruchomości publicznych. Sam status terenu zamkniętego wynikający z art. 2 pkt 9 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne nie wystarcza do stwierdzenia nieważności albo niedopuszczalności sprzedaży.

Najbezpieczniejsze postępowanie polega na zbadaniu konkretnej działki: decyzji ustanawiającej teren zamknięty, dokumentów geodezyjnych, księgi wieczystej, planu miejscowego lub innych aktów planistycznych, uchwał rady gminy oraz ewentualnych ustaw szczególnych. Dopiero taka analiza pozwala odpowiedzieć, czy w danej sprawie sprzedaż jest prawnie dopuszczalna i jakie ryzyka przejmie nabywca.

FAQ

Czy teren zamknięty można sprzedać osobie prywatnej?

Tak, jeżeli żadna szczególna ustawa nie zakazuje obrotu daną nieruchomością i jeżeli właściciel publiczny, na przykład gmina, zachowa wymaganą procedurę sprzedaży. Status terenu zamkniętego nie jest samodzielnym, generalnym zakazem zbycia.

Czy sprzedaż działki znosi status terenu zamkniętego?

Nie. Sprzedaż przenosi własność nieruchomości, ale nie uchyla decyzji ustanawiającej teren zamknięty. Do zmiany statusu potrzebne jest działanie właściwego organu, który ma kompetencję do ustalania lub zmiany granic terenu zamkniętego.

Czy gmina zawsze musi sprzedać taką nieruchomość w przetargu?

Zasadą jest przetarg, co wynika z art. 37 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Sprzedaż bez przetargu jest możliwa tylko w przypadkach wskazanych w art. 37 ust. 2 tej ustawy albo w innych przepisach szczególnych.

Co powinien sprawdzić kupujący przed zakupem?

Kupujący powinien sprawdzić księgę wieczystą, ewidencję gruntów, decyzję ustanawiającą teren zamknięty, dokumenty planistyczne, uchwały rady gminy dotyczące zbycia oraz przepisy szczególne, które mogą ograniczać obrót albo sposób korzystania z nieruchomości.

Źródła

• Art. 2 pkt 9 oraz art. 4 ust. 2a ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne.
• Art. 13 ust. 1, art. 28 ust. 1, art. 35 ust. 1 oraz art. 37 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.
• Art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.
• Art. 3 ust. 1 oraz art. 4 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
• Art. 11d ust. 9 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych.
• Art. 216 ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne.