Działka pod drogę a przejęcie przez gminę – kto dostanie odszkodowanie?

Przejście działki na gminę z mocy prawa – jak to działa?

W opisanej sytuacji kluczowy jest art. 98 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Przepis ten stanowi, że działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą z mocy prawa odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa albo Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna. Ten sam przepis stosuje się odpowiednio także do działek wydzielonych pod poszerzenie istniejącej drogi publicznej.

To oznacza, że jeżeli w 2008 r. podział został zatwierdzony ostateczną decyzją, a wydzielony pas był przeznaczony pod drogę publiczną lub jej poszerzenie, własność tej wydzielonej działki mogła przejść na gminę już wtedy – niezależnie od tego, że później w księdze wieczystej nadal figurował dotychczasowy właściciel.

Nie jest to klasyczny wywłaszczenie w trybie odrębnej decyzji wywłaszczeniowej, ale skutek jest podobny: własność przechodzi na podmiot publiczny z mocy ustawy, a właścicielowi przysługuje odszkodowanie.

Czy brak wpisu w księdze wieczystej oznacza, że nadal był Pan właścicielem?

Co do zasady – nie. Z art. 98 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami wynika, że właściwy organ składa wniosek o ujawnienie prawa własności gminy w księdze wieczystej, a podstawą wpisu jest ostateczna decyzja zatwierdzająca podział. Przepis nakłada więc na organ obowiązek złożenia wniosku, ale nie uzależnia samego przejścia własności od dokonania wpisu.

W praktyce oznacza to, że wpis w KW ma charakter deklaratoryjny: potwierdza stan prawny, który powstał wcześniej z mocy ustawy. Taki kierunek wynika także z orzecznictwa, choć trzeba uczciwie zaznaczyć, że w obrocie pojawiają się spory co do skutków nieujawnienia prawa gminy przez wiele lat.

Dlatego to, że figurował Pan w księdze wieczystej, opłacał podatek i nawet ustanowił służebność, nie przesądza jeszcze, że nadal był Pan właścicielem w sensie materialnoprawnym. Pokazuje natomiast, że gmina przez lata nie ujawniła swojego prawa i dopuściła do funkcjonowania stanu niezgodnego z rzeczywistym stanem prawnym.

Z punktu widzenia ochrony nabywcy ważny jest też art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece, zgodnie z którym rękojmia wiary publicznej ksiąg wieczystych nie chroni rozporządzeń nieodpłatnych albo dokonanych na rzecz nabywcy działającego w złej wierze. Jeżeli więc nabycie nastąpiło w drodze darowizny, rękojmia co do zasady nie ochroni obdarowanego.

Kto ma prawo do odszkodowania z art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami?

Zgodnie z art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami za działki, o których mowa w ust. 1, przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem albo użytkownikiem wieczystym a właściwym organem. Jeżeli do uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela albo użytkownika wieczystego odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości, z odpowiednim zastosowaniem art. 128–134 i art. 130–132 tej ustawy.

Największy problem praktyczny dotyczy tego, kto jest „właścicielem” uprawnionym do odszkodowania: osoba wpisana później w KW czy osoba, która była właścicielem w chwili ostateczności decyzji podziałowej. Aktualna linia orzecznicza częściej przyjmuje, że uprawnienie odszkodowawcze przysługuje temu, kogo bezpośrednio dotknął skutek przejścia własności, czyli właścicielowi z chwili przejścia prawa na gminę.

Dlatego gmina może twierdzić, że zasadniczo uprawnionym do odszkodowania jest Pana brat, jeżeli to on był właścicielem w dniu, w którym decyzja podziałowa stała się ostateczna. Taki pogląd znajduje oparcie m.in. w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 sierpnia 2023 r., sygn. I OSK 1203/22.

Jednocześnie nie oznacza to, że Pana stanowisko jest z góry bez szans. Jeżeli organ przez wiele lat nie ujawniał swego prawa, tolerował opodatkowanie Pana jako właściciela, miał wiedzę o darowiźnie i nie podejmował działań porządkujących stan prawny, można próbować budować argumentację, że skutki zaniechania gminy w praktyce obciążyły właśnie Pana. Taka sprawa zależy jednak bardzo mocno od konkretnych dokumentów: treści decyzji podziałowej, akt księgi wieczystej, pism gminy, decyzji podatkowych i dat poszczególnych czynności.

Czy służebność ustanowiona przez Pana była skuteczna?

Jeżeli własność przeszła na gminę już w 2008 r., to późniejsze rozporządzenie działką przez osobę, która nie była już właścicielem, co do zasady nie wywołuje skutku rzeczowego wobec prawowitego właściciela. Ocenę konkretnej służebności trzeba jednak oprzeć na treści aktu notarialnego, stanie księgi wieczystej na dzień czynności oraz ewentualnych roszczeniach stron umowy.

Inaczej mówiąc: sam fakt, że notariusz sporządził akt, a księga wieczysta wskazywała Pana jako właściciela, nie oznacza automatycznie, że służebność skutecznie obciążyła nieruchomość należącą już materialnie do gminy. Może to natomiast rodzić dalsze skutki cywilne między stronami czynności, jeżeli ktoś poniósł szkodę wskutek wadliwego stanu prawnego.

Zwrot podatku od nieruchomości – czy można odzyskać zapłacone kwoty?

Tak, to jeden z najważniejszych praktycznych wątków tej sprawy. Skoro po przejściu własności na gminę nadal był Pan traktowany jak właściciel i płacił Pan podatek od nieruchomości, należy rozważyć wystąpienie o stwierdzenie nadpłaty.

Podstawą jest art. 72 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa, zgodnie z którym za nadpłatę uważa się kwotę podatku nienależnego lub zapłaconego w wysokości większej od należnej. Z kolei według art. 75 § 1 Ordynacji podatkowej, jeżeli podatnik kwestionuje zasadność pobrania podatku albo wysokość zobowiązania podatkowego, może złożyć wniosek o stwierdzenie nadpłaty.

Trzeba jednak pamiętać o przedawnieniu. Zgodnie z art. 79 § 2 Ordynacji podatkowej prawo do złożenia wniosku o stwierdzenie nadpłaty wygasa co do zasady po upływie terminu przedawnienia zobowiązania podatkowego. Natomiast według art. 70 § 1 Ordynacji podatkowej zobowiązanie podatkowe przedawnia się z upływem 5 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym upłynął termin płatności podatku. W praktyce odzyskanie całych kwot od 2014 r. może więc nie być już możliwe; realny zakres zwrotu zależy od tego, za jakie lata zobowiązanie jeszcze się nie przedawniło oraz czy bieg terminu nie był przerywany lub zawieszany.

Warto też przeanalizować, czy oprócz nadpłaty podatku nie powstały podstawy do dochodzenia innych roszczeń odszkodowawczych, jeżeli gmina swoim zaniechaniem doprowadziła do szkody. To jednak wymaga odrębnej oceny i nie wynika automatycznie z samych przepisów podatkowych.

Jakie kroki podjąć wobec gminy i starosty?

Najbezpieczniej działać równolegle w kilku kierunkach.

W sprawie odszkodowania trzeba zwrócić uwagę na art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przepis ten przewiduje, że starosta wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej wydaje decyzję o odszkodowaniu m.in. w przypadku, gdy chodzi o nieruchomość, której własność przeszła z mocy prawa, a strony nie uzgodniły wysokości odszkodowania. W zależności od rodzaju drogi i właściwości organów w praktyce należy ustalić, który organ prowadzi postępowanie w konkretnej sprawie.

Jeżeli celem jest nie tylko odszkodowanie, ale także sprawdzenie, czy zamiast przejścia z mocy prawa powinien nastąpić np. wykup pod drogę, trzeba koniecznie porównać treść decyzji podziałowej z rzeczywistym przeznaczeniem wydzielonego gruntu.

Czy może Pan sam wystąpić o odszkodowanie, czy powinien zrobić to brat?

Najbardziej zachowawcze rozwiązanie jest takie, aby z wnioskiem wystąpił brat jako właściciel z chwili przejścia własności, a Pan równolegle zadbał o odzyskanie podatku i ewentualne wzajemne rozliczenie rodzinne. To zwykle ogranicza ryzyko formalnej odmowy.

Jeżeli jednak z przyczyn praktycznych albo rodzinnych to Pan chce prowadzić sprawę, można rozważyć własny wniosek wraz z pełnym opisem szczególnego stanu faktycznego: darowizny, wieloletniego opodatkowania, wiedzy gminy o zmianie właściciela, pozostawienia błędnego stanu w KW i poniesionych przez Pana skutków finansowych. Trzeba jednak liczyć się z tym, że organ może odmówić i wskazać brak legitymacji.

Przy sprzedaży lub darowiźnie działki, której część jest przeznaczona pod drogę, podobne ryzyka pojawiają się również wcześniej – jeszcze przed transakcją. Z tego powodu przydatna bywa analiza taka jak przy zakupie działki częściowo przeznaczonej pod drogę.

Wnioski praktyczne

Na podstawie przedstawionych okoliczności najbardziej prawdopodobny wariant jest taki, że wydzielony pas drogowy przeszedł na własność gminy już w chwili, gdy decyzja podziałowa stała się ostateczna. Sam brak wpisu w księdze wieczystej nie oznacza więc, że pozostawał Pan właścicielem tej działki.

Jednocześnie gmina nie jest zwolniona z odpowiedzialności za wieloletnie utrzymywanie nieuporządkowanego stanu prawnego. To właśnie ten element uzasadnia dochodzenie zwrotu podatku i podjęcie próby uporządkowania kwestii odszkodowania. Co do samego odszkodowania silniejszą pozycję formalną ma najczęściej właściciel z chwili przejścia własności, ale przy nietypowych okolicznościach warto rozważyć równoległe działania własne oraz działania brata.

FAQ

Czy gmina może przejąć działkę bez wpisu do księgi wieczystej?

Tak, jeżeli spełnione są przesłanki z art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przejście własności następuje z mocy prawa z dniem ostateczności decyzji podziałowej, a wpis w KW co do zasady tylko to ujawnia.

Czy osoba obdarowana działką po podziale ma automatycznie prawo do odszkodowania?

Nie automatycznie. W praktyce organ często uznaje, że uprawniony jest właściciel z chwili przejścia własności na gminę. Przy szczególnych okolicznościach można jednak próbować wykazywać własny interes i skutki zaniechania gminy.

Czy można odzyskać cały podatek zapłacony przez wiele lat?

Niekoniecznie. Zwrot nadpłaty jest ograniczony terminami przedawnienia z Ordynacji podatkowej. Najczęściej odzyskać można tylko kwoty za lata nieprzedawnione, chyba że bieg terminu był zawieszony albo przerwany.

Do kogo składa się wniosek o odszkodowanie?

Najpierw zwykle prowadzi się rokowania z właściwą gminą lub innym podmiotem publicznym. Jeżeli nie dojdzie do uzgodnienia, odszkodowanie ustala się w trybie administracyjnym według zasad stosowanych przy wywłaszczeniu, co wymaga ustalenia właściwego organu w konkretnej sprawie.

Czy służebność ustanowiona po przejściu własności na gminę jest ważna?

To zależy od dokładnego stanu prawnego i treści czynności, ale co do zasady osoba, która nie była już właścicielem, nie może skutecznie obciążyć cudzej nieruchomości prawem rzeczowym.

Źródła

1. Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami – Dz.U. 1997 nr 115 poz. 741.
2. Ustawa z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece – Dz.U. 1982 nr 19 poz. 147.
3. Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa – ISAP.
4. Wyrok WSA w Gdańsku z 28 lutego 2018 r., II SA/Gd 703/17, LEX nr 2464882.
5. Wyrok NSA z 4 sierpnia 2023 r., I OSK 1203/22.