Wykup gruntu pod drogę gminną – kiedy gmina płaci odszkodowanie?

Czy gmina musi wykupić grunt przeznaczony pod drogę gminną?

Odpowiedź zależy od podstawy prawnej, na jakiej grunt ma zostać przejęty. Jeżeli w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego część nieruchomości jest oznaczona jako teren drogi gminnej, oznacza to przede wszystkim ograniczenie sposobu korzystania z tej części działki. Nie jest to jednak automatycznie równoznaczne z tym, że gmina od razu musi podpisać umowę wykupu i zapłacić cenę wskazaną przez właściciela.

W praktyce występują trzy najważniejsze sytuacje:

• roszczenia planistyczne po uchwaleniu albo zmianie miejscowego planu, jeżeli korzystanie z nieruchomości stało się niemożliwe albo istotnie ograniczone,
• podział nieruchomości, w wyniku którego wydzielona działka pod drogę publiczną przechodzi na własność gminy na podstawie art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami,
• realizacja drogi w trybie ZRID, czyli na podstawie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej.

Jeżeli dopiero zamierza Pan kupić nieruchomość, najważniejsze jest ustalenie, czy obciążenie planistyczne istniało już przed zakupem. Nabywca działki, który kupuje ją ze świadomością, że część gruntu jest przeznaczona pod drogę, zwykle ma słabszą pozycję niż właściciel, którego nieruchomość została objęta nowym lub zmienionym planem już w czasie, gdy był właścicielem.

Roszczenia właściciela po uchwaleniu albo zmianie planu miejscowego

Jeżeli w związku z uchwaleniem miejscowego planu albo jego zmianą korzystanie z nieruchomości lub jej części w dotychczasowy sposób albo zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem stało się niemożliwe bądź istotnie ograniczone, właściciel albo użytkownik wieczysty może żądać od gminy odszkodowania za rzeczywistą szkodę albo wykupienia nieruchomości lub jej części. Wynika to z art. 36 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

To roszczenie nie powstaje jednak w każdej sytuacji, w której działka jest oznaczona w planie jako droga. Trzeba sprawdzić między innymi:

• kiedy plan miejscowy albo jego zmiana weszły w życie,
• kto był właścicielem lub użytkownikiem wieczystym w tej dacie,
• jakie było wcześniejsze przeznaczenie nieruchomości,
• czy ograniczenie rzeczywiście uniemożliwia albo istotnie ogranicza dotychczasowe korzystanie z gruntu,
• czy właściciel nie nabył już nieruchomości z istniejącym ograniczeniem planistycznym.

Ma to szczególne znaczenie przy zakupie działki. Jeżeli kupujący nabywa grunt już po uchwaleniu planu, w którym część nieruchomości przeznaczono pod drogę, nie może automatycznie zakładać, że uzyska od gminy wykup na podstawie art. 36. Orzecznictwo akcentuje, że uprawnienie z tego przepisu jest związane z negatywnymi skutkami zmiany planistycznej dla właściciela, który miał prawo do nieruchomości w czasie uchwalenia albo zmiany planu.

Podział działki i przejście gruntu na gminę z mocy prawa

Inaczej wygląda sytuacja, gdy dochodzi do podziału nieruchomości. Zgodnie z art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne, w tym drogi gminne, z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą z mocy prawa na własność odpowiedniej jednostki samorządu terytorialnego. W przypadku drogi gminnej będzie to gmina.

Przejście własności następuje z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Przepis stosuje się również odpowiednio przy wydzielaniu działek pod poszerzenie istniejących dróg publicznych.

Za tak wydzieloną działkę przysługuje odszkodowanie. Najpierw jego wysokość powinna zostać uzgodniona między właścicielem albo użytkownikiem wieczystym a właściwym organem. Jeżeli do uzgodnienia nie dojdzie, właściciel może żądać ustalenia i wypłaty odszkodowania według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości.

Ten mechanizm nie dotyczy każdej drogi. Trzeba ustalić, czy chodzi o drogę publiczną, czy tylko o drogę wewnętrzną albo rezerwę planistyczną. Istotne jest także to, czy podział został dokonany na wniosek właściciela i czy wydzielona część rzeczywiście odpowiada działce przeznaczonej pod drogę publiczną albo jej poszerzenie.

Wywłaszczenie i decyzja ZRID przy budowie drogi

Jeżeli gmina zamierza realnie budować drogę publiczną, może dojść do przejęcia gruntu w trybie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, czyli decyzji ZRID. W odniesieniu do dróg gminnych decyzję ZRID wydaje co do zasady starosta na wniosek właściwego zarządcy drogi.

Decyzja ZRID zatwierdza podział nieruchomości, a nieruchomości lub ich części wskazane w decyzji stają się z mocy prawa własnością odpowiedniej jednostki samorządu terytorialnego z dniem, w którym decyzja ZRID stała się ostateczna. Odszkodowanie przysługuje dotychczasowym właścicielom, użytkownikom wieczystym oraz osobom, którym przysługiwały ograniczone prawa rzeczowe.

Wysokość odszkodowania ustala organ, który wydał decyzję ZRID. Co do zasady decyzja odszkodowawcza powinna zostać wydana w terminie 30 dni od dnia, w którym decyzja ZRID stała się ostateczna, a jeżeli decyzji ZRID nadano rygor natychmiastowej wykonalności – w terminie 60 dni od dnia nadania tego rygoru.

W trybie ZRID ważne są też dodatkowe zasady. Jeżeli dotychczasowy właściciel albo użytkownik wieczysty wyda nieruchomość niezwłocznie, nie później niż w terminie 30 dni od właściwego zdarzenia przewidzianego w ustawie, odszkodowanie może zostać powiększone o 5% wartości nieruchomości albo prawa użytkowania wieczystego. Jeżeli decyzja obejmuje nieruchomość zabudowaną budynkiem mieszkalnym albo lokalem mieszkalnym, w określonych przypadkach przewidziana jest dodatkowa kwota 10 000 zł.

Jak ustala się odszkodowanie za grunt pod drogę?

Odszkodowanie powinno odpowiadać wartości przejmowanego prawa. Przy klasycznym wywłaszczeniu oraz przy ustalaniu odszkodowania po przejęciu działki wydzielonej pod drogę stosuje się zasady z ustawy o gospodarce nieruchomościami. W praktyce podstawowe znaczenie ma operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego.

Wycena zależy między innymi od stanu nieruchomości, jej przeznaczenia, cech rynkowych, powierzchni przejmowanej części, dostępności komunikacyjnej i wpływu przejęcia na pozostałą część działki. Jeżeli przejęta zostaje tylko część nieruchomości, trzeba ocenić, czy reszta nadal nadaje się do prawidłowego korzystania. W niektórych przypadkach właściciel może domagać się nabycia także tej pozostałej części, jeżeli utraciła ona funkcjonalność.

Jeżeli właściciel nie zgadza się z wyceną, nie powinien poprzestawać na ogólnym stwierdzeniu, że kwota jest za niska. Warto zgłosić konkretne zarzuty do operatu, wskazać błędne założenia, nieporównywalne transakcje, pominięte cechy nieruchomości albo skutki przejęcia dla pozostałej części działki. Od decyzji administracyjnej ustalającej odszkodowanie przysługuje środek zaskarżenia w trybie właściwym dla danego postępowania.

Co zrobić przed zakupem działki częściowo przeznaczonej pod drogę?

Przed podpisaniem umowy przedwstępnej albo aktu notarialnego należy uzyskać z gminy wypis i wyrys z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Warto sprawdzić nie tylko symbol przeznaczenia terenu, lecz także linie rozgraniczające, szerokość pasa drogowego, klasę drogi i to, czy plan przewiduje drogę publiczną, czy wewnętrzną.

Praktyczna analiza powinna obejmować również:

• ustalenie, jaka powierzchnia działki jest przeznaczona pod drogę,
• sprawdzenie, czy da się zrealizować planowaną zabudowę na pozostałej części działki,
• ustalenie, czy gmina planuje w najbliższym czasie budowę albo poszerzenie drogi,
• weryfikację, czy toczyły się postępowania podziałowe, wywłaszczeniowe albo ZRID,
• sprawdzenie księgi wieczystej oraz ewentualnych wpisów dotyczących postępowań administracyjnych,
• uzyskanie informacji, czy gmina prowadzi rozmowy w sprawie wykupu albo odszkodowania.

Dobrą praktyką jest także negocjowanie ceny zakupu działki z uwzględnieniem tego, że część gruntu może być wyłączona z realnego korzystania. Kupujący powinien zakładać, że procedura wykupu lub odszkodowania może trwać długo, a jej wynik zależy od dokumentów i podstawy prawnej przejęcia.

Co zrobić, gdy gmina zwleka z wykupem albo zapłatą?

W pierwszej kolejności warto skierować do gminy pisemne, precyzyjne wezwanie. Trzeba wskazać podstawę żądania, opisać nieruchomość, dołączyć wypis i wyrys z planu, mapę z oznaczeniem części przeznaczonej pod drogę oraz zaproponować sposób rozwiązania sprawy: wykup, odszkodowanie, zamianę albo rozpoczęcie rokowań.

Jeżeli podstawą jest art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a strony nie uzgodnią wysokości odszkodowania, właściciel może żądać ustalenia odszkodowania w trybie administracyjnym. Jeżeli sprawa dotyczy roszczeń planistycznych z art. 36 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a gmina odmawia zapłaty lub wykupu, spór może wymagać dochodzenia roszczeń na drodze sądowej.

Nie warto opierać się wyłącznie na ustnych deklaracjach urzędników. Dla późniejszego postępowania znaczenie mają pisma, daty, potwierdzenia doręczenia, odpowiedzi gminy i dokumenty planistyczne. Jeżeli sprawa dotyczy znacznej wartości gruntu, przed zakupem albo przed złożeniem wniosku warto przeprowadzić analizę prawną dokumentów.

FAQ

Podsumowanie

Przeznaczenie części działki pod drogę gminną jest istotnym ograniczeniem, ale nie zawsze daje prostą i natychmiastową drogę do wykupu przez gminę. Najpierw trzeba ustalić, czy sprawa dotyczy roszczeń planistycznych, podziału nieruchomości pod drogę publiczną, wywłaszczenia czy decyzji ZRID. Od tej kwalifikacji zależy tryb działania, organ właściwy, sposób ustalenia odszkodowania i możliwość zaskarżenia rozstrzygnięcia.

Osoba planująca zakup działki powinna szczególnie uważać na sytuację, w której ograniczenie planistyczne istniało już wcześniej. Wtedy nie można zakładać, że gmina szybko wykupi część gruntu. Bezpieczniej jest przed zakupem przeanalizować dokumenty i uwzględnić ryzyko drogowe w cenie nieruchomości.

Źródła

• Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, w szczególności art. 98, art. 112, art. 128–132.
• Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności art. 36 i art. 37.
• Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, w szczególności art. 11a, art. 12, art. 16–18.
• Wyrok Sądu Najwyższego z dnia 23 kwietnia 2009 r., sygn. akt IV CSK 508/08.