Możliwość budowy domu na działce rolnej i leśnej

Działki rolne a siedliskowe

Działki rolne są przeznaczone głównie do produkcji rolnej, co obejmuje prowadzenie upraw, hodowlę zwierząt oraz zalesienie. Ograniczenia związane z ich nabywaniem i możliwością zabudowy wynikają z przepisów mających na celu ochronę gruntów rolnych.

Osoby niebędące rolnikami napotykają pewne ograniczenia przy zakupie działek rolnych. Wyjątek stanowią działki siedliskowe, które mogą być wydzielone z większej działki rolnej pod zabudowę zagrodową. Aby rolnik mógł wydzielić taką działkę i zabudować ją, musi spełniać następujące warunki:

1. Prowadzenie gospodarstwa rolnego: Rolnik musi prowadzić gospodarstwo rolne na terenie danej gminy przez co najmniej 5 lat.
2. Posiadanie odpowiedniego tytułu prawnego: Rolnik musi być właścicielem, użytkownikiem wieczystym lub dzierżawcą działki rolnej o odpowiedniej powierzchni, której minimalną wielkość określa gmina na podstawie średnich powierzchni innych gospodarstw rolnych w regionie.

Zasadniczo grunty orne nie są przeznaczone do budowy domów mieszkalnych. Jednak działki siedliskowe stanowią wyjątek. Mogą być kupowane przez osoby niebędące rolnikami, ale tylko rolnik ma prawo je zabudować.

Budynki na działce rolnej

Według obowiązujących przepisów na działce rolnej można budować domki rekreacyjne, pod warunkiem, że pozwala na to miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego lub wydane warunki zabudowy. Jeśli plan lub warunki zabudowy nie dopuszczają budowy domków rekreacyjnych, konieczna jest zmiana przeznaczenia działki na rekreacyjną lub budowlaną. Na działce rolnej można postawić dwa rodzaje domków rekreacyjnych:

1. Domki o powierzchni do 35 m².
2. Domki o powierzchni od 35 m² do 70 m², które muszą spełniać warunki dotyczące rozpiętości elementów konstrukcyjnych (mniej niż 6 m) oraz wysięgu wsporników (do 2 m).

Domki te powinny być konstrukcjami parterowymi, bez użytkowego poddasza, z możliwością posiadania antresoli, która nie jest liczona jako kondygnacja. Ważne jest również, że liczba takich obiektów na działce jest ograniczona – na każde 500 m² gruntu może przypadać tylko jeden taki domek.

Działki leśne

W MPZP Pana działka oznaczona jest natomiast symbolem 3ZL – czyli tak naprawdę lasy.

Zgodnie z ustawą o lasach działkę leśną definiuje się jako grunt o zwartej powierzchni przynajmniej 0,1 ha, który jest pokryty roślinnością leśną lub częściowo jej pozbawiony i przeznaczony do produkcji leśnej. Z tego wynika, że prawo nie przewiduje możliwości zabudowy takiego terenu. W tej sytuacji konieczne staje się jego przekształcenie w działkę rekreacji indywidualnej/siedliskową (jeśli jest Pan rolnikiem).

W obowiązującym na działce MPZP czytamy, że dla terenów oznaczonych na rysunku planu symbolami: 1ZL, 2ZL, 3ZL, 4ZL, 5ZL, 6ZL, ustala się:

• przeznaczenie podstawowe: las, o którym mowa w ustawie z dnia 28 września 1991 r. o lasach;
• przeznaczenie dopuszczalne: obiekty budowlane i urządzenia związane z prowadzeniem gospodarki leśnej oraz ścieżki i trasy rowerowe, piesze, infrastruktura techniczna – niewymagające zmiany sposobu użytkowania gruntów leśnych na cele nieleśne.

Stąd sugeruję zastosowanie zgłoszenia budowy na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 14) ustawy Prawo budowlane oraz art. 3 pkt 2 w związku z art. 6 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach.

A zatem w okolicznościach niniejszej sprawy mógł Pan zrealizować (w oparciu o dokonane zgłoszenie) bez pozwolenia budynek gospodarczy o powierzchni zabudowy nie większej niż 35 m², przeznaczony wyłącznie na cele gospodarki leśnej (ww. punkt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego).

Budynki służące gospodarce leśnej

Pojęcie „gospodarka leśna” (wobec nieokreślenia tego przez MPZP) oznacza – zgodnie z art. 6 pkt 1 ustawy o lasach – „działalność leśną w zakresie urządzania, ochrony i zagospodarowania lasu, utrzymania i powiększania zasobów i upraw leśnych, gospodarowania zwierzyną, pozyskiwania – z wyjątkiem skupu – drewna, żywicy, choinek, karpiny, kory, igliwia, zwierzyny oraz płodów runa leśnego, a także sprzedaż tych produktów oraz realizację pozaprodukcyjnych funkcji lasu”.

Ponadto należy uwzględnić treść art. 3 pkt 2 ustawy o lasach. Przepis ten bowiem nie wyklucza uznania za las gruntu, na którym znajduje się budynek, o ile zajęty jest pod wykorzystywanie dla potrzeb gospodarki leśnej. Innymi słowy za las może być uznany także grunt, który znajduje się pod budynkiem, o ile zajęty jest pod wykorzystywanie z prowadzeniem gospodarki leśnej.

Przepisy te pozwalają zatem na zdefiniowanie budynku służącego gospodarce leśnej jako budynku, w tym gospodarczego, który jest wykorzystywany dla potrzeb związanych z gospodarką leśną. Tego rodzaju zabudowa gospodarcza musi pozostawać w związku z celami określonymi w art. 7, art. 8 i art. 9 ustawy o lasach. Jak już podnoszono w orzecznictwie, do tej grupy budynków służących gospodarce leśnej można zaliczyć nie tylko budynki gospodarcze, lecz także inne, np. mieszkalne (por. wyroki NSA z 30 października 2018 r., sygn. akt II OSK 2524/16; z 24 lutego 2016 r., sygn. akt II OSK 1563/14).

Marginalnie zaznaczam, że można próbować „odlesić” grunt pod zabudowę. Dopiero wyłączenie gruntu z produkcji leśnej stosownie do art. 11 ust. 1 i 4 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych spowoduje utratę jego"leśnego" charakteru.

Należy przyjąć zatem, że przeznaczenie gruntu do produkcji leśnej stanowi niezbędną przesłankę przy kwalifikacji gruntu jako lasu w rozumieniu art. 3 pkt 1. Naturalnie przeznaczenie w miejscowym planie na cele „leśne” stanowi także oczywistą wskazówkę dla kwalifikacji jako lasu gruntu przejściowo pozbawionego roślinności leśnej.

Zmiana lasu na użytek rolny

Przepisy ustawy o lasach wprowadzają ograniczenie praw właścicieli lasów podyktowane potrzebami ochrony środowiska, jako dobra stanowiącego szczególną wartość konstytucyjną. Jako składnik środowiska lasy stanowią dobro ogólnonarodowe o wielkim znaczeniu społecznym (wyr. TK z 15.5.2006 r., P 32/05, Dz.U. z 2006 r. Nr 86, poz. 601). Ustawodawca nakłada na właścicieli lasów szczególne obowiązki w zakresie trwałego utrzymywania lasów i zapewnienia ciągłości ich użytkowania, przy czym sposób realizacji tych obowiązków nie został określony wyczerpująco z uwagi na zwrot „w szczególności”. Obowiązki spoczywające na właścicielu lasu obciążają w takim samym zakresie użytkownika wieczystego i posiadacza samoistnego, a także zarządcę lub dzierżawcę lasu.

Dodatkowo, gdyby był Pan rolnikiem wskazuję, że zgodnie z art. 13 ust. 2 i 3 zmiana lasu na użytek rolny jest dopuszczalna w przypadkach szczególnie uzasadnionych potrzeb właścicieli lasów.

Zmiana lasu na użytek rolny jest dopuszczalna w przypadkach szczególnie uzasadnionych potrzeb właścicieli lasów, przy czym wyrażenie „szczególnie uzasadnionych potrzeb właścicieli lasów” nie zostało zdefiniowane przez ustawodawcę i – jak z reguły bywa w takich przypadkach – interpretacja tego wyrażenia sprawia trudności i wymaga odwołania do praktyki stosowania prawa. Zmiana przeznaczenia lasu na użytek rolny musi być dla właściciela tego lasu niezbędną okolicznością w danej sytuacji. Nie wystarcza wykazanie wystąpienia uzasadnionych potrzeb po stronie właściciela lasu, ale konieczne jest przedstawienie ich szczególnego charakteru w stosunku do konkretnej nieruchomości. Jest to swoiste dopuszczalne ustawowo ograniczenie prawa własności. W orzecznictwie wypracowano wskazówki interpretacji tego przepisu, choć i one nie są konkretne, a raczej ogólnikowe. Prowadzą do wniosku, iż nie każda subiektywnie pojmowana przez właściciela lasu przesłanka uzasadnia skorzystanie z możliwości zmiany lasu na użytek rolny. Wręcz stanowiska prezentowane w licznych orzeczeniach świadczą o przewadze zasady ochrony trwałości lasów nad wyjątkową możliwością uregulowaną w art. 13 ust. 2 i wskazują, iż ustawodawca dokonał ważenia interesu społecznego i jednostkowego, z przyznaniem priorytetu temu pierwszemu. Szczególnie uzasadniona potrzeba musi być analizowana w kontekście rzeczywistych potrzeb w zestawieniu z zasadą ochrony i utrzymania lasów (wyr. NSA z 22.1.2016 r., sygn. akt II OSK 1262/14).

Zmiana lasu na użytek rolny dopuszczalna jest jedynie w wyjątkowych, szczególnie istotnych sytuacjach, których występowanie strona powinna wykazać w swoim wniosku, przy czym rozstrzygnięcie takiej sprawy zapada w ramach uznania administracyjnego. Zmiana przeznaczenia lasu na użytek rolny musi być dla właściciela lasu czymś niezbędnym w danej sytuacji, przy czym potrzeba ta powinna być uzasadniona nie tylko z jego subiektywnego punktu widzenia, ale przede wszystkim przy zastosowaniu obiektywnych kryteriów oceny sytuacji osoby i jej argumentów. Nie wystarczy wykazanie wystąpienia uzasadnionych potrzeb po stronie właściciela lasu, natomiast konieczne jest jeszcze wykazanie ich szczególnego charakteru, zmiana taka musi być czymś absolutnie koniecznym (np. wyr. WSA w Lublinie z 4.2.2014 r., sygn. akt II SA/Lu 634/13). Zmiana lasu na użytek rolny pozbawia las jego konstytutywnych cech (B. Rakoczy, Lasy Komentarz, s. 75). Za uwzględnieniem wniosku z art. 13 ust. 2 ustawy nie przemawia zamiar zwiększenia powierzchni gruntów rolnych, co świadczy o tym, że również w odniesieniu do produkcji rolnej przeważa ochrona trwałości lasów. Zmiany lasu na użytek rolny nie uzasadnia także zamiar rozpoczęcia eksploatacji na tym terenie złóż piasku i żwiru, nawet gdyby istnienie takich złóż potwierdzała opinia geologiczna sporządzona przez geologa, dotycząca udokumentowania złóż powyższych kruszyw na danej nieruchomości (wyr. NSA z 20.10.2011 r., sygn. akt II OSK 1448/10).

Na organie prowadzącym postępowanie spoczywa obowiązek przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, mającego na celu potwierdzenie obiektywne istnienie przesłanki „szczególnie uzasadnionej potrzeby”, co nie znaczy, by na organie ciążył obowiązek szukania okoliczności przemawiających za uwzględnieniem wniosku. Również plany nabycia gruntu porośniętego lasem co do dalszego sposobu jego eksploatacji nie mają wpływu na wydanie pozytywnego rozstrzygnięcia przez organ w oparciu o art. 13 ust. 2, gdzie decydujący wpływ mają okoliczności obiektywne oraz słuszny interes społeczny. Pod pojęciem „interes społeczny” należy rozumieć również m.in. zachowanie dóbr związanych z ochroną przyrody, które to dobra przemawiają za odmową wydania zgody na zamianę lasu na użytek rolny (wyr. WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 23.7.2015 r., sygn. akt II SA/Go 312/15). Szczególnie uzasadniona potrzeba właściciela lasu, mająca uzasadniać przekształcenie lasu w użytek rolny, musi być aktualna (realna) w dacie występowania z wnioskiem, a nie tylko potencjalna. Ważna potrzeba życiowa właściciela lasu, która skłoniła go do wystąpienia z wnioskiem, powinna być na tyle rzeczywista, że jej szybkie niezaspokojenie stanowiłoby wręcz zagrożenie dla egzystencji właściciela lasu (wyr. WSA w Białymstoku z 15.9.2016 r., sygn. akt II SA/Bk 463/16).

Ustawodawca nie precyzuje także, jaką treść oraz charakter miałaby mieć decyzja w sprawie zmiany lasu na użytek rolny, w szczególności, czy jest to decyzja określająca przeznaczenie, czy może decyzja w sprawie ustalenia rodzaju użytku gruntowego w rozumieniu prawa geodezyjnego i kartograficznego. Więcej argumentów przemawia za tym, by decyzję z art. 13 ust. 2 traktować jako decyzję sui generis o charakterze „planistycznym”, której wydanie nie poprzedza zastosowanie przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych w zakresie wymogów dotyczących zmiany przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne. W przeciwnym razie przepis art. 13 ust. 2 stanowiłby superfluum. Nie ulega wątpliwości, iż decyzja taka ma charakter konstytutywny, dopiero jej wydanie uprawnia właściciela do takiego sposobu wykorzystania gruntu w przyszłości.

Zmiana lasu na użytek rolny należy do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Zatem w niektórych przypadkach organ może zobowiązać wnioskodawcę do przedłożenia (uzupełnienia wniosku) decyzji środowiskowej. Tyle, że te decyzje są tak naprawdę uznaniowe – niezależnie od tego, kto (rolnik/nierolnik) chce las „odlesić”.

Sądzę, że warto spróbować złożyć zgłoszenie budowy z przeznaczeniem na gospodarkę leśną. Na ten moment to jedyne rozwiązanie – obok wyłączania gruntu – na co zgody nie ma. Przytoczę także istotny wyrok w podobnej sprawie: „Nie jest wykluczone, że budynek gospodarczy może być związany z gospodarką leśną, jednak te kwestie organy nadzoru powinny zbadać”. Taka konkluzja wynika z wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 17 stycznia 2019 r. (sygn. akt II OSK 219/17), w którym sąd uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 19 października 2016 r. (sygn. akt II SA/Łd 557/16) oraz decyzję wojewódzkiego inspektora nadzoru budowlanego w Łodzi oraz poprzedzającą ją decyzję powiatowego inspektora nadzoru budowlanego w przedmiocie nakazu rozbiórki. Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym.

Powiatowy inspektor nadzoru budowlanego (PINB) na podstawie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego wydał decyzję nakazującą inwestorowi rozbiórkę budynku o wymiarach ścian zewnętrznych 5×5 m i wymiarach dachu 7,8×9 m wraz zewnętrznymi instalacjami oraz zbiornikiem bezodpływowym na nieczystości ciekłe. Zdaniem PINB inwestor zrealizował inny obiekt budowlany niż określony w złożonym zgłoszeniu zamiaru wykonania budowy. Ze zgłoszenia wynika, że powierzchnia zabudowy wynosić powinna 25 m², tymczasem powierzchnia zabudowy zrealizowanego budynku wynosi ok. 65,7 m². W trakcie budowy zmieniono ponadto m.in. spadek dachu, zwiększono jego powierzchnię, wykonano dodatkowe otwory okienne.

Nadto, nie można przeprowadzić procedury legalizacyjnej w sposób korzystny dla inwestora, ponieważ wykonany obiekt jest niezgodny z obowiązującym dla tego terenu miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z tym planem, działka, na której wzniesiono budynek znajduje się na terenie oznaczonym symbolem „NdeL”, na którym obowiązuje „zakaz wprowadzania zabudowy nowej i przebudowy istniejącej, z tym że zakaz nie dotyczy działań związanych z gospodarką leśną”. W ocenie PINB przedmiotowy budynek nie jest związany z gospodarką leśną, co wyklucza możliwość jego legalizacji.

Od decyzji PINB inwestor złożył odwołanie do wojewódzkiego inspektora nadzoru budowlanego w Łodzi (WINB). WINB utrzymał jednak decyzję organu I instancji w mocy. Zdaniem WINB inwestor na swojej działce mógł zrealizować w oparciu o dokonane zgłoszenie, a więc bez pozwolenia na budowę, jedynie budynek gospodarczy o powierzchni zabudowy nie większej niż 25 m², przeznaczony wyłącznie na cele gospodarki leśnej. Plan miejscowy nie zdefiniował pojęcia „gospodarki leśnej”. Dlatego też to pojęcie należy rozumieć zgodnie z art. 6 pkt 1 ustawy z 28 września 1991 r. o lasach, tj. jako działalność leśna w zakresie urządzenia, ochrony i zagospodarowania lasu, utrzymania i powiększania zasobów i upraw leśnych, gospodarowania zwierzyną, pozyskiwania – z wyjątkiem skupu – drewna, żywicy, choinek, karpiny, kory, igliwia, zwierzyny oraz płodów runa leśnego, a także sprzedaż tych produktów w stanie nie przerobionym. W czasie oględzin budynku przez PINB jego pomieszczenia zostały określone jako sanitariat i pomieszczenie służące do niezawodowego wykonywania prac warsztatowych oraz przechowywania materiałów ogrodniczych.

Ponadto, zdaniem WINB uwidocznione na materiale fotograficznym zestawy mebli ogrodowych, zaś na zdjęciach pozyskanych z MapsGoogle, zabawki dziecięce w postaci domku ogrodowego, konia na biegunach, hamaka wskazują, że obiekt wykorzystywany jest jako budynek letniskowy. Nie jest zatem związany z gospodarką leśną. Ponadto, zgłoszony do organów budynek powinienem mieć powierzchnię zabudowy mniejszą niż 25 m2, a tym samym na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego (w brzmieniu z daty wydania decyzji PINB i WINB: pozwolenia na budowę nie wymaga budowa wolno stojących parterowych budynków gospodarczych, wiat i altan oraz przydomowych oranżerii (ogrodów zimowych) o powierzchni zabudowy do 25 m², przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki) objęty był zwolnieniem z obowiązku uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Powierzchnia zabudowy zrealizowanego budynku wynosi ok. 65,70 m², a tym samym przekracza ponad dwukrotnie ustawowo określony limit.

Od decyzji WINB inwestor złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi. Ten jednak oddalił tę skargę. Zdaniem WSA nie sposób uznać, że budynek jest „związany z gospodarką leśną”. Już samo umieszczenie w nim grabi i taczki powoduje, że budynek ten nie ma takiego przeznaczenia. W ocenie WSA intencją inwestora już w momencie dokonywania zgłoszenia robót budowlanych nie było wybudowanie budynku gospodarczego (jak to określono w zgłoszeniu), lecz budynku o przeznaczeniu mieszkalnym – letniskowym.

Ponieważ inwestor zgłosił wykonanie budynku gospodarczego, a wykonano budynek letniskowy, na który inwestor winien był uzyskać pozwolenie na budowę, to niezależnie od planowanej i faktycznie zrealizowanej powierzchni zabudowy dopuszczono się samowoli budowlanej. Ponadto, z uwagi na treść planu miejscowego, wykluczającą w tym miejscu budowę budynku gospodarczego (oraz mieszkalnego), niemożliwa była legalizacja tego obiektu.

Od wyroku WSA inwestor złożył skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego (NSA). NSA uwzględnił tę skargę i uchylił wyrok WSA oraz poprzedzające go orzeczenia organów nadzoru budowlanego. Zdaniem NSA nie jest wykluczone, że przedmiotowy budynek może być związany z gospodarką leśną, jednak te kwestie organy nadzoru powinny raz jeszcze dokładnie zbadać. Ponieważ miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie definiuje pojęcia „gospodarki leśnej”, ustalając charakter budynku należy sięgnąć do definicji zawartej w art. 6 pkt 1 ustawy o lasach. Budynek ten położony jest na terenie lasu, należy więc mieć na uwadze, że zgodnie z art. 3 pkt 2 ustawy o lasach za las może być uznany także grunt, który znajduje się pod budynkiem, o ile zajęty jest pod wykorzystywanie z prowadzeniem gospodarki leśnej.

Zdaniem NSA także budynek gospodarczy, a nawet mieszkalny może służyć prowadzeniu gospodarki leśnej. Dlatego organy powinny ustalić, czy w omawianym budynku może być prowadzona gospodarka leśna. Przy czym nie wyklucza tego ani sposób realizacji budynku, ani znajdujące się na nieruchomości meble ogrodowe, ani znajdujące się tam zabawki. Istotne jest, czy budynek (nie nieruchomość, na którym jest położony) może służyć celowi, którym jest prowadzenie gospodarki leśnej. W przypadku, gdyby z ustaleń organów wynikało, że budynek może być wykorzystywany do tego celu (a zatem, że jest zgodny z planem miejscowym), wówczas organy powinny określić, jakie działania powinien podjąć inwestor, aby doprowadzić budynek do stanu zgodnego z prawem (tj. dokonanym zgłoszeniem).