Radny prezesem stowarzyszenia a konflikt interesów

Czy radny może być prezesem stowarzyszenia korzystającego z mienia gminy?

Odpowiedź zależy przede wszystkim od tego, czy stowarzyszenie prowadzi działalność gospodarczą oraz czy robi to z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której dana osoba uzyskała mandat radnego. Podstawowy zakaz wynika z art. 24f ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Zgodnie z tym przepisem radni nie mogą prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której uzyskali mandat, a także nie mogą zarządzać taką działalnością ani być przedstawicielem lub pełnomocnikiem w jej prowadzeniu. Warto też sprawdzić, czy małżonek radnego może sprzedawać gminie i stowarzyszeniom.

Jeżeli więc stowarzyszenie prowadzące szkołę społeczną nie prowadzi działalności gospodarczej, a jego aktywność mieści się w działalności statutowej lub działalności pożytku publicznego, to samo pełnienie funkcji prezesa zarządu nie powinno powodować obowiązku rezygnacji z mandatu radnego. Inaczej będzie, gdy w praktyce stowarzyszenie prowadzi działalność gospodarczą i korzysta przy tym z budynku, lokalu, sprzętu, środków lub innych składników mienia komunalnego gminy.

Zakaz z art. 24f ustawy o samorządzie gminnym

Art. 24f ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ma charakter antykorupcyjny i powinien być oceniany ściśle. Nie obejmuje każdej aktywności społecznej radnego, lecz dotyczy działalności gospodarczej wykonywanej z wykorzystaniem mienia komunalnego tej gminy. Dla oceny sprawy znaczenie mają więc trzy elementy: status radnego w danej gminie, korzystanie z mienia komunalnego tej gminy oraz gospodarczy charakter działalności.

Art. 24f ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym: Radni nie mogą prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat, a także zarządzać taką działalnością lub być przedstawicielem czy pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności.

Jeżeli radny przed rozpoczęciem wykonywania mandatu prowadził działalność objętą tym zakazem, art. 24f ust. 1a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym nakłada obowiązek zaprzestania jej prowadzenia w terminie 3 miesięcy od dnia złożenia ślubowania. Brak zaprzestania takiej działalności może skutkować stwierdzeniem wygaśnięcia mandatu w trybie art. 383 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy.

W przypadku stowarzyszenia kluczowe jest to, czy prezes faktycznie zarządza działalnością gospodarczą prowadzoną przez stowarzyszenie z użyciem mienia gminnego. Sam wpis w KRS jest ważną wskazówką, ale nie zawsze rozstrzyga sprawę. Liczy się również faktyczny model działania, pobieranie opłat, umowy, sposób finansowania i zakres korzystania z budynku gminnego.

Mienie komunalne: budynek dzierżawiony od gminy

Zgodnie z art. 43 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym mieniem komunalnym jest własność i inne prawa majątkowe należące do gmin oraz mienie innych gminnych osób prawnych. Budynek stanowiący własność gminy, oddany stowarzyszeniu w dzierżawę, najem lub użyczenie, jest więc mieniem komunalnym.

Nie oznacza to jednak automatycznie zakazu pełnienia funkcji prezesa. Zakaz z art. 24f ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym powstaje dopiero wtedy, gdy z tym korzystaniem z mienia komunalnego łączy się działalność gospodarcza. Jeżeli w budynku gminnym prowadzona jest szkoła w ramach działalności statutowej stowarzyszenia, finansowana z dotacji i bez działalności gospodarczej, sama dzierżawa budynku nie przesądza o naruszeniu zakazu.

Poza ograniczeniami związanymi z mandatem radnego odrębnym zagadnieniem jest łączenie funkcji prezesa stowarzyszenia z etatem i własną firmą.

Stowarzyszenie OPP, działalność statutowa i działalność gospodarcza

Stowarzyszenie może prowadzić działalność statutową nieodpłatną, odpłatną działalność pożytku publicznego oraz działalność gospodarczą. Art. 34 ustawy z dnia 7 kwietnia 1989 r. Prawo o stowarzyszeniach pozwala stowarzyszeniu prowadzić działalność gospodarczą według ogólnych zasad, z tym że dochód z tej działalności powinien służyć realizacji celów statutowych i nie może być przeznaczony do podziału między członków.

W przypadku organizacji pożytku publicznego ważny jest art. 6 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie. Przepis ten stanowi, że działalność pożytku publicznego nie jest działalnością gospodarczą w rozumieniu ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców, z zastrzeżeniem art. 9 ust. 1 tej ustawy. Oznacza to, że odpłatna działalność pożytku publicznego zasadniczo nie jest działalnością gospodarczą, ale może się nią stać po przekroczeniu ustawowych limitów.

Art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie przewiduje, że odpłatna działalność pożytku publicznego stanowi działalność gospodarczą, jeżeli wynagrodzenie za działalność danego rodzaju jest wyższe od kosztów tej działalności albo przeciętne miesięczne wynagrodzenie osoby fizycznej zatrudnionej przy wykonywaniu tej działalności za okres ostatnich 3 miesięcy przekracza trzykrotność przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w sektorze przedsiębiorstw ogłoszonego przez Prezesa GUS za rok poprzedni.

Dlatego w analizowanej sytuacji trzeba sprawdzić nie tylko wpis w KRS, lecz także to, czy stowarzyszenie pobiera opłaty od uczniów, rodziców lub uczestników zajęć, czy opłaty te odpowiadają kosztom oraz jak wynagradzane są osoby wykonujące zadania w ramach odpłatnej działalności pożytku publicznego.

Dotacja z gminy dla szkoły prowadzonej przez stowarzyszenie

Otrzymywanie dotacji z budżetu gminy samo w sobie nie oznacza prowadzenia działalności gospodarczej. W przypadku szkół niepublicznych i publicznych prowadzonych przez osoby inne niż jednostki samorządu terytorialnego dotacje są udzielane na zasadach określonych w ustawie z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych. Zgodnie z art. 35 ust. 1 tej ustawy dotacje mogą być wykorzystane wyłącznie na dofinansowanie realizacji zadań szkoły, przedszkola lub placówki w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej.

Dotacja oświatowa jest więc szczególnym publicznym źródłem finansowania zadań oświatowych, a nie wynagrodzeniem za działalność gospodarczą. Trzeba jednak zachować pełną przejrzystość rozliczeń i oddzielać środki dotacyjne od ewentualnych innych źródeł przychodów, zwłaszcza odpłatnych zajęć dodatkowych, najmu pomieszczeń albo usług świadczonych poza zadaniami szkoły.

Kiedy trzeba zrezygnować z funkcji prezesa albo z mandatu?

Rezygnacja z funkcji prezesa będzie konieczna lub bardzo rekomendowana wtedy, gdy stowarzyszenie prowadzi działalność gospodarczą z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, a radny jako prezes faktycznie zarządza tą działalnością. W takiej sytuacji zachodzi ryzyko naruszenia art. 24f ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.

Jeżeli osoba wybrana na radnego już wcześniej zarządzała taką działalnością, powinna doprowadzić do usunięcia kolizji w terminie 3 miesięcy od dnia złożenia ślubowania, stosownie do art. 24f ust. 1a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Może to oznaczać rezygnację z funkcji prezesa, zmianę sposobu korzystania z mienia gminnego albo zakończenie działalności gospodarczej prowadzonej z wykorzystaniem tego mienia.

Konflikt interesów i udział radnego w głosowaniach

Nawet gdy nie ma podstaw do stwierdzenia naruszenia art. 24f ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, pozostaje kwestia konfliktu interesów. Art. 24e ust. 1 tej ustawy stanowi, że radni nie mogą podejmować dodatkowych zajęć ani otrzymywać darowizn mogących podważyć zaufanie wyborców do wykonywania mandatu zgodnie ze złożonym ślubowaniem. Natomiast art. 24e ust. 2 tej ustawy zakazuje radnym powoływania się na mandat w związku z podjętymi dodatkowymi zajęciami lub działalnością gospodarczą.

Najważniejszy praktycznie jest art. 25a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Zgodnie z nim radny nie może brać udziału w głosowaniu w radzie ani w komisji, jeżeli głosowanie dotyczy jego interesu prawnego. Jeżeli uchwała dotyczy bezpośrednio umowy dzierżawy, dotacji celowej, rozliczenia lub innej sprawy stowarzyszenia, którym radny zarządza, radny powinien rozważyć wyłączenie się z udziału w głosowaniu. To, czy w danym przypadku istnieje interes prawny radnego, zależy od treści uchwały, pozycji radnego w stowarzyszeniu i skutków prawnych uchwały.

Dla przejrzystości warto również zgłaszać przewodniczącemu rady lub komisji okoliczności mogące być odebrane jako konflikt interesów, nawet jeżeli formalny obowiązek wyłączenia nie jest oczywisty. Nie chodzi tylko o sankcje prawne, ale także o ochronę zaufania do mandatu radnego.

Skutki naruszenia zakazu

Jeżeli radny naruszy ustawowy zakaz łączenia mandatu z określoną działalnością, zastosowanie może mieć art. 383 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy, zgodnie z którym wygaśnięcie mandatu radnego następuje wskutek naruszenia ustawowego zakazu łączenia mandatu radnego z wykonywaniem określonych w odrębnych przepisach funkcji lub działalności.

Stwierdzenie wygaśnięcia mandatu następuje w drodze uchwały rady, z zachowaniem procedury przewidzianej w art. 383 Kodeksu wyborczego. Przed podjęciem uchwały radnemu powinno się umożliwić złożenie wyjaśnień. W praktyce oznacza to, że spór o działalność stowarzyszenia może stać się sprawą formalną przed organami gminy, a następnie przed sądem administracyjnym.

Co zrobić praktycznie?

Najbezpieczniej przygotować krótką analizę obejmującą: aktualny odpis KRS stowarzyszenia, statut, umowę dzierżawy lub najmu budynku gminnego, zasady otrzymywania i rozliczania dotacji, regulamin pobierania opłat oraz informację, czy stowarzyszenie prowadzi działalność gospodarczą albo odpłatną działalność pożytku publicznego. Taka analiza pozwala ocenić, czy występuje zakaz z art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.

Jeżeli stowarzyszenie nie prowadzi działalności gospodarczej, a ewentualna odpłatna działalność pożytku publicznego nie przekracza progów z art. 9 ust. 1 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, nie ma podstaw do automatycznego wniosku, że radna musi zrezygnować z funkcji prezesa. Nadal jednak należy oddzielać role: jako prezes działać w imieniu stowarzyszenia, a jako radna nie wpływać na decyzje rady gminy dotyczące własnego interesu prawnego lub interesu reprezentowanej organizacji.

FAQ

Czy sam status OPP chroni radnego przed zakazem z art. 24f ustawy o samorządzie gminnym?

Nie. Status organizacji pożytku publicznego nie rozstrzyga sprawy. Decyduje to, czy stowarzyszenie prowadzi działalność gospodarczą i czy wykorzystuje przy tym mienie komunalne gminy, w której dana osoba jest radnym.

Czy dzierżawa budynku od gminy zawsze oznacza konflikt interesów?

Nie zawsze. Dzierżawa budynku jest korzystaniem z mienia komunalnego, ale zakaz z art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wymaga jeszcze działalności gospodarczej. Konflikt interesów może jednak pojawić się przy głosowaniach dotyczących tej dzierżawy lub finansowania stowarzyszenia.

Czy radny może głosować nad dotacją dla stowarzyszenia, którego jest prezesem?

Jeżeli uchwała dotyczy jego interesu prawnego, art. 25a ustawy o samorządzie gminnym zakazuje udziału w głosowaniu w radzie i komisji. W sprawach bezpośrednio dotyczących stowarzyszenia zarządzanego przez radnego wyłączenie z głosowania jest zwykle najbezpieczniejszym rozwiązaniem.

Czy wpis braku działalności gospodarczej w KRS wystarczy?

Jest ważnym dowodem, ale nie zawsze wystarczy. Trzeba zbadać faktyczne działania stowarzyszenia, pobierane opłaty, umowy, wynagrodzenia i sposób korzystania z mienia gminnego.

Co grozi radnemu za naruszenie zakazu?

Naruszenie ustawowego zakazu łączenia mandatu z określoną działalnością może prowadzić do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu na podstawie art. 383 § 1 pkt 5 Kodeksu wyborczego.

Podsumowanie

Radny nie musi automatycznie rezygnować z funkcji prezesa stowarzyszenia tylko dlatego, że stowarzyszenie prowadzi szkołę w budynku dzierżawionym od gminy i otrzymuje dotację. Kluczowe jest to, czy stowarzyszenie prowadzi działalność gospodarczą z wykorzystaniem mienia komunalnego tej gminy. Jeżeli nie prowadzi działalności gospodarczej, a jego aktywność mieści się w działalności statutowej lub działalności pożytku publicznego, zakaz z art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym co do zasady nie powinien mieć zastosowania.

Jednocześnie radny powinien zachować szczególną ostrożność przy głosowaniach i pracach komisji dotyczących stowarzyszenia, którym zarządza. Dla bezpieczeństwa warto prowadzić przejrzystą dokumentację finansową, kontrolować odpłatną działalność pożytku publicznego pod kątem art. 9 ust. 1 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie oraz unikać sytuacji, w których mandat radnego mógłby być wykorzystywany do wspierania reprezentowanej organizacji.

Źródła

1. Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, w szczególności art. 24e, art. 24f, art. 25a i art. 43 - Dz.U. 1990 nr 16 poz. 95.
2. Ustawa z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, w szczególności art. 6 i art. 9 - Dz.U. 2003 nr 96 poz. 873.
3. Ustawa z dnia 7 kwietnia 1989 r. Prawo o stowarzyszeniach, w szczególności art. 34 - Dz.U. 1989 nr 20 poz. 104.
4. Ustawa z dnia 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy, w szczególności art. 383 - Dz.U. 2011 nr 21 poz. 112.
5. Ustawa z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych, w szczególności art. 35 - Dz.U. 2017 poz. 2203.