Mandat radnego gminy a członkostwo w zarządzie OSP

Czy radny gminy może być członkiem zarządu OSP?

Co do zasady samo członkostwo radnego gminy w zarządzie ochotniczej straży pożarnej nie jest zakazane. Kluczowe znaczenie ma nie sam fakt pełnienia funkcji w OSP, lecz to, czy radny przez tę funkcję prowadzi albo zarządza działalnością gospodarczą, o której mowa w art. 24f ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.

Zgodnie z art. 24f ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym radni nie mogą prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której uzyskali mandat. Ten sam przepis zakazuje radnym zarządzania taką działalnością oraz bycia przedstawicielem lub pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności.

Oznacza to, że problem nie sprowadza się do pytania: „czy radny może być w zarządzie OSP?”, ale do pytania: „czy OSP faktycznie prowadzi działalność gospodarczą z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy radnego, a radny jako członek zarządu tą działalnością zarządza?”. Podobny problem omawiany jest także w sprawie dotyczącej tego, czy radny OSP może pełnić funkcję prezesa jednostki.

Sam wpis działalności gospodarczej w KRS a faktyczne prowadzenie działalności przez OSP

Wpis w KRS, że OSP może prowadzić działalność gospodarczą, sam w sobie nie musi jeszcze oznaczać, że taka działalność jest faktycznie prowadzona. Dla oceny ryzyka z art. 24f ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym znaczenie ma przede wszystkim rzeczywisty stan faktyczny: czy OSP wykonuje działalność zarobkową, czy robi to w sposób zorganizowany i ciągły oraz czy wykorzystuje do tego mienie komunalne gminy radnego.

Definicję działalności gospodarczej zawiera art. 3 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. – Prawo przedsiębiorców. Zgodnie z tym przepisem działalnością gospodarczą jest zorganizowana działalność zarobkowa wykonywana we własnym imieniu i w sposób ciągły. Jeżeli więc OSP ma jedynie statutową możliwość prowadzenia działalności i wpis w rejestrze, ale faktycznie nie wykonuje działalności zarobkowej, ryzyko naruszenia art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym jest istotnie mniejsze.

Trzeba jednak odróżnić zwykłą działalność statutową OSP od działalności gospodarczej. OSP może otrzymywać dotacje, korzystać ze sprzętu ratowniczego, wykonywać zadania ochrony przeciwpożarowej i działać społecznie. Samo wykonywanie zadań statutowych nie jest jeszcze działalnością gospodarczą w rozumieniu art. 3 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. – Prawo przedsiębiorców.

Kiedy funkcja w zarządzie OSP może zagrażać mandatowi radnego?

Największe ryzyko powstaje wtedy, gdy występują łącznie trzy elementy:

Jeżeli te elementy występują łącznie, może dojść do naruszenia art. 24f ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Przepis ten nie wymaga wykazania, że radny uzyskał osobistą korzyść. W praktyce istotny jest sam fakt zarządzania działalnością gospodarczą wykonywaną z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której radny ma mandat.

Warto też sprawdzić, kto jest właścicielem remizy, gruntu, pojazdów i sprzętu. Jeżeli chodzi o OSP mienie, decydujące znaczenie mają dokumenty: księgi wieczyste, ewidencja środków trwałych, umowy użyczenia, umowy najmu, uchwały rady gminy, protokoły przekazania sprzętu oraz statut OSP.

Czym jest mienie komunalne gminy?

Definicja mienia komunalnego znajduje się w art. 43 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Zgodnie z tym przepisem mieniem komunalnym jest własność i inne prawa majątkowe należące do poszczególnych gmin i ich związków oraz mienie innych gminnych osób prawnych, w tym przedsiębiorstw.

W sprawach OSP mieniem komunalnym może być w szczególności gminna remiza, lokal oddany OSP do używania, grunt należący do gminy, samochód pożarniczy będący własnością gminy, sprzęt ratowniczy przekazany jedynie do używania albo inne składniki majątkowe, które formalnie należą do gminy lub gminnej osoby prawnej.

Nie każde korzystanie przez OSP z mienia gminy powoduje automatycznie zakaz dla radnego. Art. 24f ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym wiąże zakaz z działalnością gospodarczą. Jeżeli OSP korzysta z gminnej remizy wyłącznie do celów statutowych, szkoleń, zebrań, gotowości bojowej i działań ratowniczych, sytuacja jest inna niż wtedy, gdy ta sama remiza jest regularnie odpłatnie wynajmowana w ramach działalności gospodarczej.

Termin 3 miesięcy od ślubowania

Jeżeli radny przed rozpoczęciem wykonywania mandatu prowadził działalność objętą zakazem z art. 24f ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, zastosowanie ma art. 24f ust. 1a tej ustawy. Przepis ten nakazuje zaprzestanie takiej działalności w terminie 3 miesięcy od dnia złożenia ślubowania.

Niewypełnienie tego obowiązku stanowi podstawę do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego. Podstawę proceduralną stanowi art. 383 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. – Kodeks wyborczy, który przewiduje wygaśnięcie mandatu radnego w razie naruszenia ustawowego zakazu łączenia mandatu z wykonywaniem określonych funkcji lub działalności.

Zgodnie z art. 383 § 2 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. – Kodeks wyborczy wygaśnięcie mandatu radnego w takim przypadku stwierdza rada w drodze uchwały, najpóźniej w ciągu miesiąca od wystąpienia przyczyny wygaśnięcia mandatu. Przed podjęciem uchwały radnemu należy umożliwić złożenie wyjaśnień, co wynika z art. 383 § 3 Kodeksu wyborczego.

Znaczenie orzecznictwa NSA

W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że art. 24f ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ma chronić niezależność radnego oraz zaufanie do organów gminy. W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 października 2017 r., sygn. akt II OSK 2120/17, wskazano, że jednym z celów tego przepisu jest zapobieganie sytuacjom, w których radny mógłby być zależny od organu wykonawczego gminy, zwłaszcza gdy rada gminy wykonuje funkcję kontrolną wobec wójta, burmistrza lub prezydenta miasta.

Funkcja kontrolna rady gminy wynika z art. 18a ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Zgodnie z tym przepisem rada gminy kontroluje działalność wójta, gminnych jednostek organizacyjnych oraz jednostek pomocniczych gminy, a w tym celu powołuje komisję rewizyjną. Z tego powodu ustawodawca ogranicza możliwość prowadzenia przez radnych aktywności gospodarczej powiązanej z mieniem gminy.

Czy OSP jako stowarzyszenie zmienia ocenę?

OSP działa w szczególnym reżimie prawnym wynikającym z ustawy z dnia 17 grudnia 2021 r. o ochotniczych strażach pożarnych oraz, w zakresie organizacyjnym, z przepisów o stowarzyszeniach. Sam fakt, że OSP jest stowarzyszeniem lub ma osobowość prawną, nie usuwa ryzyka wynikającego z art. 24f ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, jeżeli OSP faktycznie prowadzi działalność gospodarczą z wykorzystaniem mienia komunalnego.

Stowarzyszenie może prowadzić działalność gospodarczą na zasadach określonych w art. 34 ustawy z dnia 7 kwietnia 1989 r. – Prawo o stowarzyszeniach. Zgodnie z tym przepisem dochód z działalności gospodarczej stowarzyszenia służy realizacji celów statutowych i nie może być przeznaczony do podziału między jego członków. Nie oznacza to jednak, że działalność taka przestaje być działalnością gospodarczą dla potrzeb art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.

Podobne problemy pojawiają się również poza OSP, np. gdy radny zasiada w zarządzie organizacji społecznej albo kieruje podmiotem korzystającym z majątku gminnego. W tym kontekście pomocne może być omówienie sytuacji, w której radny pełni funkcję w podmiocie takim jak stowarzyszenie.

Co powinien zrobić radny wybrany do rady gminy?

Radny będący członkiem zarządu OSP powinien przede wszystkim ustalić fakty. Nie wystarczy przeczytać rubryki KRS. Trzeba sprawdzić, czy OSP faktycznie prowadzi działalność gospodarczą, czy wystawia faktury lub rachunki za usługi, czy regularnie wynajmuje pomieszczenia, czy ma przychody z działalności zarobkowej oraz czy do tej działalności używa mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat.

W praktyce warto wykonać następujące czynności:

• sprawdzić statut OSP i wpis w KRS, zwłaszcza zakres działalności gospodarczej,
• ustalić, czy działalność gospodarcza jest faktycznie wykonywana, a nie tylko wpisana jako możliwość,
• zweryfikować, kto jest właścicielem remizy, gruntu, pojazdów i sprzętu,
• przeanalizować umowy zawarte między OSP a gminą, w tym umowy użyczenia, najmu, dzierżawy i dotacje,
• ustalić, czy zarząd OSP podejmuje decyzje o odpłatnym wykorzystaniu mienia gminnego,
• w razie ryzyka rozważyć rezygnację z funkcji w zarządzie albo faktyczne zaprzestanie działalności gospodarczej objętej zakazem w terminie z art. 24f ust. 1a ustawy o samorządzie gminnym.

Jeżeli sprawa jest sporna, radny może wystąpić o opinię prawną do obsługi prawnej rady gminy albo niezależnego prawnika. W sytuacji wysokiego ryzyka rezygnacja z funkcji w zarządzie OSP przed upływem 3 miesięcy od ślubowania może być rozwiązaniem bezpieczniejszym niż oczekiwanie na uchwałę o wygaśnięciu mandatu. Jeżeli radny chce zrezygnować z funkcji publicznej, warto pamiętać, że odrębnych zasad wymaga sam mandat radnego.

FAQ

Podsumowanie

Radny gminy nie musi automatycznie rezygnować z członkostwa w zarządzie OSP tylko dlatego, że OSP ma w KRS wpisaną możliwość prowadzenia działalności gospodarczej. Decydujące jest to, czy OSP faktycznie prowadzi działalność gospodarczą oraz czy w tej działalności wykorzystuje mienie komunalne gminy, w której radny uzyskał mandat.

Jeżeli OSP nie prowadzi działalności gospodarczej albo korzysta z mienia gminnego wyłącznie do celów statutowych i ratowniczych, ryzyko wygaśnięcia mandatu jest mniejsze. Jeżeli jednak OSP prowadzi odpłatną działalność z użyciem gminnej remizy, sprzętu lub innych składników mienia komunalnego, a radny jako członek zarządu tym zarządza, należy poważnie rozważyć rezygnację z funkcji w zarządzie OSP albo zaprzestanie tej działalności w terminie 3 miesięcy od ślubowania.

Źródła

• Art. 24f ust. 1 i ust. 1a, art. 18a ust. 1 oraz art. 43 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.
• Art. 383 § 1 pkt 5, art. 383 § 2 i art. 383 § 3 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. – Kodeks wyborczy.
• Art. 3 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. – Prawo przedsiębiorców.
• Art. 34 ustawy z dnia 7 kwietnia 1989 r. – Prawo o stowarzyszeniach.
• Ustawa z dnia 17 grudnia 2021 r. o ochotniczych strażach pożarnych.
• Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 października 2017 r., sygn. akt II OSK 2120/17.