Powiatowy inspektor nadzoru budowlanego a działalność gospodarcza

Czy powiatowy inspektor nadzoru budowlanego może prowadzić firmę?

Nie — co do zasady powiatowy inspektor nadzoru budowlanego nie może prowadzić działalności gospodarczej w okresie zajmowania stanowiska. Dotyczy to zarówno działalności związanej z zakresem nadzoru budowlanego, jak i działalności całkowicie od niego niezależnej, np. sklepu internetowego, wypożyczalni narzędzi czy usług handlowych.

Podstawą prawną jest art. 4 pkt 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1090). Przepis stanowi, że osoby wymienione w art. 1 i 2 tej ustawy, w okresie zajmowania stanowiska lub pełnienia funkcji, nie mogą prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami, a także zarządzać taką działalnością ani być przedstawicielem czy pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności.

Kluczowe jest więc nie to, czym miałaby zajmować się firma, ale to, czy dana osoba należy do kręgu podmiotów objętych ustawą.

Dlaczego zakaz obejmuje właśnie powiatowego inspektora?

Powiatowy inspektor nadzoru budowlanego jest traktowany jako kierownik urzędu terenowego organu rządowej administracji specjalnej. Dlatego mieści się w kategorii osób wskazanych w art. 2 pkt 1 lit. c ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne, obejmującej m.in. kierownika urzędu i jego zastępcę w urzędach terenowych organów rządowej administracji specjalnej.

Takie rozumienie przepisów potwierdza orzecznictwo. W wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z 29 września 2016 r., sygn. II SA/Op 391/16, sąd przyjął, że powiatowy inspektor nadzoru budowlanego należy do kręgu osób objętych obowiązkami wynikającymi z tej ustawy, w tym obowiązkiem złożenia oświadczenia majątkowego na podstawie art. 10 ust. 1 w zw. z art. 2 pkt 1 lit. c. Ta sama podstawa podmiotowa ma znaczenie przy zakazie prowadzenia działalności gospodarczej.

W praktyce oznacza to, że powiatowy inspektor nie jest oceniany według zasad właściwych dla typowego pracownika samorządowego, lecz według szczególnego reżimu ustawowego dotyczącego osób pełniących funkcje publiczne.

Jak szeroki jest ten zakaz?

Zakaz z art. 4 pkt 6 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. jest szeroki. Obejmuje nie tylko formalne wpisanie działalności do CEIDG, ale też różne formy faktycznego uczestniczenia w prowadzeniu firmy. W szczególności osoba objęta zakazem nie może:

• prowadzić działalności gospodarczej jako przedsiębiorca wpisany do CEIDG,
• prowadzić firmy wspólnie z innymi osobami,
• zarządzać cudzą działalnością gospodarczą,
• działać jako przedstawiciel lub pełnomocnik w prowadzeniu takiej działalności.

Jeżeli więc inspektor nie figuruje formalnie jako przedsiębiorca, ale realnie kieruje biznesem małżonka, podpisuje umowy, reprezentuje firmę albo prowadzi jej sprawy, również może dojść do naruszenia ustawy. Ocena zawsze zależy od konkretnego stanu faktycznego.

W podobnych sprawach dotyczących funkcji publicznych istotne bywa także badanie konfliktu interesów, nawet jeśli przepisy antykorupcyjne dla różnych stanowisk mają odmienny zakres.

Czy znaczenie ma to, że działalność nie jest związana z budownictwem?

Nie. Ustawa nie wprowadza rozróżnienia na działalność związaną i niezwiązaną z zajmowanym stanowiskiem. Skoro art. 4 pkt 6 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. wprost zakazuje prowadzenia działalności gospodarczej, to zakaz dotyczy każdej działalności gospodarczej, niezależnie od branży.

Dlatego wypożyczalnia narzędzi, sklep, usługi transportowe, działalność doradcza czy handel internetowy co do zasady są objęte tym samym zakazem. Z punktu widzenia ustawy nie ma znaczenia, że taka działalność nie dotyczy decyzji administracyjnych, kontroli budowlanych ani kontaktów z inwestorami.

Wyjątki od zakazu

Wyjątki są nieliczne i nie powinny być interpretowane rozszerzająco. Zgodnie z art. 4 pkt 6 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. zakaz nie dotyczy działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie produkcji roślinnej i zwierzęcej, w formie i zakresie gospodarstwa rodzinnego. Przepis przewiduje też odrębne wyłączenie dotyczące pełnienia funkcji członka zarządu na podstawie umowy o świadczenie usług zarządzania, o której mowa w art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 9 czerwca 2016 r. o zasadach kształtowania wynagrodzeń osób kierujących niektórymi spółkami (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 1907).

Te wyjątki zwykle nie mają zastosowania do typowej, prywatnej działalności zarobkowej prowadzonej obok urzędu. Jeżeli sytuacja jest nietypowa — np. chodzi o udziały, prokurę, pełnomocnictwo, zarządzanie cudzą firmą albo dodatkowe zatrudnienie — warto przeanalizować dokumenty i rzeczywisty zakres obowiązków.

Jakie są skutki naruszenia zakazu?

Najpoważniejsza konsekwencja wynika z art. 5 ust. 2 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne. Zgodnie z tym przepisem naruszenie zakazów określonych w art. 4 przez osoby wymienione w art. 2 stanowi podstawę do odwołania ze stanowiska albo rozwiązania stosunku pracy bez wypowiedzenia z winy pracownika.

W praktyce ryzyko jest więc realne i nie ogranicza się do samego „upomnienia”. Dodatkowo naruszenie może rzutować na ocenę prawidłowości złożonego oświadczenia majątkowego, jeżeli dana aktywność gospodarcza nie została prawidłowo ujawniona. Obowiązek składania oświadczeń majątkowych wynika z art. 10 ust. 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r.

W niektórych stanach faktycznych mogą pojawić się także dalsze konsekwencje służbowe lub dyscyplinarne, zależnie od podstawy zatrudnienia i przebiegu sprawy kadrowej. Jeżeli stanowisko jest związane z korpusem urzędniczym albo inną pragmatyką służbową, znaczenie mogą mieć również przepisy szczególne, podobnie jak ma to miejsce przy regulacjach dotyczących służby cywilnej.

Udziały w spółkach, pełnomocnictwa i „bierne” uczestnictwo w biznesie

W praktyce najwięcej wątpliwości budzą nie tyle jednoosobowe firmy, ile różne pośrednie formy uczestnictwa w biznesie. Trzeba więc odróżnić kilka sytuacji:

Jeżeli chodzi o spółki prawa handlowego, trzeba dodatkowo sprawdzić, czy nie wchodzą w grę także inne zakazy z art. 4 pkt 1–5 ustawy z 21 sierpnia 1997 r., dotyczące m.in. zasiadania w organach spółek, posiadania określonych pakietów udziałów lub akcji oraz zatrudnienia w spółkach handlowych. Tu nie da się postawić jednej odpowiedzi bez znajomości rodzaju spółki i zakresu uprawnień.

Co zrobić przed objęciem stanowiska albo po powołaniu?

Jeżeli osoba ma zostać powołana na stanowisko powiatowego inspektora nadzoru budowlanego, najbezpieczniej jeszcze przed objęciem funkcji:

• zamknąć działalność gospodarczą albo skutecznie zakończyć jej prowadzenie,
• odwołać udzielone pełnomocnictwa dotyczące firmy,
• ustalić, czy posiadane udziały, akcje lub funkcje w spółkach nie naruszają innych punktów art. 4 ustawy,
• przygotować prawidłowe oświadczenie majątkowe zgodnie z art. 10 ust. 1 ustawy.

Jeżeli działalność już jest prowadzona, warto zadbać nie tylko o formalne wykreślenie wpisu, ale też o rzeczywiste zakończenie aktywności gospodarczej. Samo „przepisanie” firmy na członka rodziny, przy dalszym faktycznym zarządzaniu nią przez inspektora, może nie usunąć problemu.

Wniosek praktyczny

Jeżeli pytanie dotyczy powiatowego inspektora nadzoru budowlanego, odpowiedź jest zasadniczo jednoznaczna: nie powinien on prowadzić działalności gospodarczej, nawet jeśli jest ona całkowicie niezwiązana z wykonywaną funkcją. Wynika to wprost z art. 4 pkt 6 w zw. z art. 2 pkt 1 lit. c ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne.

Jeżeli jednak sprawa dotyczy szczególnej formy aktywności — np. udziałów w spółce, prokury, zarządzania rodzinną firmą, dodatkowej umowy lub innego modelu współpracy — konieczna jest analiza konkretnego stanu faktycznego i dokumentów.

FAQ

Czy PINB może mieć działalność gospodarczą zawieszoną?

Zawieszona działalność ogranicza aktywność przedsiębiorcy, ale nie zawsze usuwa całe ryzyko. Dla bezpieczeństwa zwykle rekomenduje się definitywne zakończenie prowadzenia firmy i sprawdzenie, czy nie dochodzi nadal do faktycznego zarządzania działalnością.

Czy można przepisać firmę na małżonka i dalej pomagać?

Nie w takim zakresie, który oznaczałby zarządzanie firmą albo działanie jako przedstawiciel czy pełnomocnik. To może nadal naruszać art. 4 pkt 6 ustawy z 21 sierpnia 1997 r.

Czy zakaz dotyczy tylko branży budowlanej?

Nie. Zakaz obejmuje działalność gospodarczą niezależnie od branży. Nie ma znaczenia, czy chodzi o budownictwo, handel, usługi czy wynajem sprzętu.

Jaka grozi sankcja za naruszenie zakazu?

Zgodnie z art. 5 ust. 2 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. naruszenie zakazu może być podstawą odwołania ze stanowiska albo rozwiązania stosunku pracy bez wypowiedzenia z winy pracownika.

Źródła

• Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne, t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1090.
• Ustawa z dnia 9 czerwca 2016 r. o zasadach kształtowania wynagrodzeń osób kierujących niektórymi spółkami, t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 1907.
• Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z 29 września 2016 r., II SA/Op 391/16.