Czy zarządca drogi może żądać budowy dojazdu do działki?

Opisany problem trzeba ocenić przede wszystkim przez pryzmat tego, w jakiej formie zarządca drogi postawił wymagania: czy jest to jedynie uzgodnienie, opinia, warunki techniczne, postanowienie w toku innego postępowania, czy już decyzja administracyjna. Od tego zależy, czy przysługuje odwołanie, zażalenie, skarga do sądu administracyjnego, czy raczej pismo o zmianę stanowiska.

Trzeba też odróżnić trzy różne kwestie: dostęp do drogi publicznej, lokalizację lub przebudowę zjazdu oraz budowę samej drogi wewnętrznej lub dojazdu. To nie są te same obowiązki i nie wynikają z tych samych przepisów.

Co zarządca drogi może uzgadniać

Zgodnie z art. 35 ust. 3 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, zmianę zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego, w szczególności polegającą na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, zarządca drogi uzgadnia w zakresie możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego tą zmianą.

Przepis ten daje zarządcy drogi kompetencję do oceny, czy planowana inwestycja może być obsłużona komunikacyjnie z punktu widzenia bezpieczeństwa i funkcjonowania drogi. W praktyce chodzi najczęściej o:

• miejsce i parametry zjazdu,
• dopuszczalny sposób włączenia ruchu,
• konieczność zachowania widoczności,
• powiązanie inwestycji z istniejącym układem drogowym.

Nie wynika z tego jednak automatycznie ogólne uprawnienie do obciążenia inwestora kosztami budowy całego, wielometrowego odcinka drogi, zwłaszcza jeśli miałby on przebiegać przez inne działki i wykraczać poza niezbędne warunki urządzenia zjazdu lub bezpośredniej obsługi komunikacyjnej konkretnej nieruchomości.

Dostęp do drogi publicznej a obowiązek budowy dojazdu

W prawie budowlanym i planistycznym istotne jest, aby działka budowlana miała dostęp do drogi publicznej. Pojęcie to definiuje art. 2 pkt 14 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Dostęp może być bezpośredni, ale może być też pośredni, przez drogę wewnętrzną albo przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej.

To oznacza, że nie w każdym przypadku organ lub zarządca drogi może wymagać wykonania nowej drogi na znacznym odcinku. Niekiedy wystarczające jest wykazanie, że nieruchomość ma już zapewniony legalny dostęp pośredni. Jeżeli problem dotyczy właśnie sposobu dojazdu, warto porównać go z zagadnieniami takimi jak wytyczenie drogi do nieruchomości albo ocena, czy istniejąca wąska droga rzeczywiście spełnia wymogi dostępu.

Jeżeli planowany dojazd ma prowadzić przez nieruchomości należące do gminy, ale niebędące drogą publiczną, trzeba ustalić, czy są to działki przeznaczone pod drogę wewnętrzną, czy w ogóle możliwe jest ich wykorzystanie w takim celu bez dodatkowych czynności właścicielskich, geodezyjnych i planistycznych.

Zjazd z drogi publicznej wymaga odrębnej podstawy prawnej

Zgodnie z art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych budowa lub przebudowa zjazdu należy co do zasady do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległej do drogi, po uzyskaniu zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację albo przebudowę zjazdu. Z kolei art. 29 ust. 3 tej ustawy stanowi, że budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległej do drogi po uzyskaniu decyzji administracyjnej zarządcy drogi.

To ważne rozróżnienie: zarządca drogi może wymagać, aby inwestor wykonał zjazd zgodnie z warunkami technicznymi i bezpieczeństwem ruchu. Co innego jednak zjazd, a co innego budowa ponad 100 metrów drogi dojazdowej przez inne działki. Taki obowiązek nie wynika wprost z art. 29 ustawy o drogach publicznych.

Czy można żądać budowy całej drogi przez inne działki

Co do zasady zarządca drogi powinien działać wyłącznie na podstawie i w granicach prawa, zgodnie z art. 7 Konstytucji RP. Jeżeli nakłada na inwestora kosztowne obowiązki, musi wskazać konkretną podstawę prawną i związek między inwestycją a tym obowiązkiem.

W praktyce żądanie budowy dłuższego odcinka drogi może być oceniane różnie, zależnie od stanu faktycznego:

• jeżeli chodzi tylko o zjazd i jego bezpieczne włączenie do ruchu, zakres obowiązków inwestora może być uzasadniony, ale zwykle dotyczy strefy przy drodze publicznej;
• jeżeli chodzi o drogę wewnętrzną na terenie inwestora, obowiązki mogą wynikać z projektu budowlanego, warunków zabudowy, decyzji o pozwoleniu na budowę albo przepisów techniczno-budowlanych;
• jeżeli chodzi o drogę przez inne działki, potrzebna jest dodatkowo podstawa do korzystania z tych gruntów oraz wykazanie, dlaczego akurat inwestor ma finansować taki odcinek.

Jeżeli zarządca drogi wymaga wykonania prac wykraczających poza sam zjazd i bezpośrednie połączenie z drogą publiczną, w piśmie do organu warto zażądać wskazania:

• dokładnego przepisu prawa materialnego,
• zakresu robót,
• powodu technicznego i bezpieczeństwa,
• związku między planowaną inwestycją a żądanym odcinkiem drogi,
• tytułu prawnego do działek, przez które miałaby przebiegać trasa.

Znaczenie formy pisma: opinia, uzgodnienie czy decyzja

Jeżeli otrzymali Państwo jedynie warunki, stanowisko albo opinię zarządcy drogi, to bardzo często nie jest to samodzielna decyzja administracyjna. W takim przypadku klasyczne odwołanie na podstawie art. 127 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego może nie przysługiwać, bo odwołanie wnosi się od decyzji.

Jeżeli jednak zarządca drogi wydał decyzję administracyjną dotyczącą lokalizacji zjazdu, odmowy lokalizacji zjazdu albo innych uprawnień wynikających z ustawy o drogach publicznych, wtedy co do zasady stosuje się środki zaskarżenia przewidziane w Kodeksie postępowania administracyjnego, w szczególności art. 127 § 1 i nast. K.p.a.

Jeżeli pismo ma formę postanowienia wydanego w toku innego postępowania, możliwość zaskarżenia zależy od tego, czy ustawa przewiduje zażalenie. Co do zasady wynika to z art. 141 § 1 K.p.a.

W praktyce więc najpierw trzeba ustalić, jaki jest charakter prawny dokumentu. Bez tego nie da się prawidłowo dobrać środka prawnego.

Jakie argumenty warto podnieść w piśmie do zarządcy drogi

Jeżeli dokument nie podlega odwołaniu, można złożyć wniosek o zmianę lub doprecyzowanie warunków, ewentualnie o ponowne przeanalizowanie sprawy. W takim piśmie warto wskazać:

1. Brak wyraźnej podstawy prawnej do żądania budowy całego odcinka drogi, jeśli obowiązek wykracza poza zjazd i bezpośrednie włączenie do drogi publicznej.
2. Naruszenie zasady proporcjonalności, jeżeli nakładane obowiązki są nadmierne wobec skali inwestycji.
3. Brak związku z bezpieczeństwem ruchu drogowego, jeżeli żądane roboty dotyczą dalekiego odcinka wewnętrznego dojazdu, a nie samego miejsca włączenia do drogi publicznej.
4. Brak tytułu prawnego do gruntów, przez które miałaby przebiegać droga.
5. Istnienie alternatywnego dostępu do drogi publicznej, bez konieczności budowy nowego odcinka.

Można również wnieść o wskazanie, czy organ traktuje wymagany odcinek jako zjazd, drogę wewnętrzną, element układu komunikacyjnego inwestycji czy warunek wynikający z innej decyzji. To porządkuje spór i utrudnia organowi pozostawanie przy nieprecyzyjnym stanowisku.

Jeżeli problem dotyczy także parametrów pasa drogowego lub przebiegu granic drogi, pomocne bywa porównanie sprawy z zagadnieniami takimi jak szerokość drogi gminnej oraz formalne ustalenie, jaki teren rzeczywiście należy do pasa drogowego.

Kiedy później można skutecznie zaskarżyć sprawę

Nawet jeśli same warunki zarządcy drogi nie podlegają odrębnemu odwołaniu, ich skutki mogą być badane przy zaskarżaniu późniejszej decyzji, np. decyzji o pozwoleniu na budowę albo odmowy wydania zgody na określone rozwiązanie komunikacyjne. Wtedy warto podnosić, że organ oparł się na wadliwym lub nadmiernym stanowisku zarządcy drogi.

Jeżeli w sprawie zapadnie decyzja administracyjna, po wyczerpaniu trybu odwoławczego możliwa jest skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego na zasadach wynikających z ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w szczególności art. 3 § 2 tej ustawy.

Znaczenie stanu faktycznego w Państwa sprawie

Odpowiedź zależy od kilku szczegółów, bez których nie da się wydać kategorycznej oceny:

• czy działka ma już zapewniony dostęp do drogi publicznej,
• czy zarządca drogi mówi o zjeździe, czy o drodze wewnętrznej,
• czy sporny odcinek leży na gruntach gminnych, prywatnych czy mieszanych,
• czy obowiązek wpisano do decyzji administracyjnej, czy tylko do pisma uzgadniającego,
• na jakim etapie jest inwestycja: MPZP, warunki zabudowy, pozwolenie na budowę, zgłoszenie, przebudowa układu drogowego.

Jeżeli inwestycja ma zwiększyć natężenie ruchu albo wymagać przebudowy istniejącego układu drogowego, zakres obowiązków inwestora może być większy. Nadal jednak organ powinien wykazać, z jakiego przepisu to wynika i dlaczego konkretne roboty są konieczne.

Jak może wyglądać praktyczne pismo do zarządcy drogi

W piśmie warto zażądać:

• wskazania dokładnej podstawy prawnej obowiązku budowy odcinka drogi,
• wyjaśnienia, czy chodzi o zjazd w rozumieniu art. 29 ustawy o drogach publicznych, czy o odrębną drogę wewnętrzną,
• uzasadnienia technicznego i bezpieczeństwa ruchu,
• ograniczenia zakresu robót do niezbędnego minimum,
• dopuszczenia alternatywnego rozwiązania komunikacyjnego, jeżeli istnieje.

Jeżeli w piśmie brak uzasadnienia albo zakres robót został opisany bardzo ogólnie, warto wprost wnieść o usunięcie niejednoznaczności. Organ nie powinien przerzucać na inwestora obowiązków sformułowanych w sposób nieprecyzyjny lub niemożliwy do wykonania bez wejścia na cudzy grunt.

Przykłady

Poniższe sytuacje pokazują, kiedy wymagania zarządcy drogi mogą być uzasadnione, a kiedy warto je kwestionować.

FAQ

Czy od warunków zarządcy drogi zawsze przysługuje odwołanie?

Nie. Odwołanie przysługuje od decyzji administracyjnej na podstawie art. 127 § 1 K.p.a. Jeżeli dokument ma formę opinii, uzgodnienia albo zwykłego pisma, zwykle trzeba składać wniosek o zmianę stanowiska albo czekać na decyzję końcową w sprawie.

Czy inwestor musi finansować zjazd z drogi publicznej?

Co do zasady tak, ponieważ art. 29 ust. 1 i ust. 3 ustawy o drogach publicznych wiąże budowę lub przebudowę zjazdu z obowiązkami właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległej. Nie oznacza to jednak automatycznie obowiązku budowy całej drogi dojazdowej przez inne działki.

Czy zarządca drogi może wymagać budowy drogi wewnętrznej na cudzym gruncie?

Nie powinien stawiać wymagań niemożliwych do wykonania bez wykazania podstawy prawnej i bez rozwiązania kwestii prawa do gruntu. Jeżeli droga miałaby przebiegać przez inne działki, konieczne jest także zbadanie tytułu prawnego do korzystania z tych nieruchomości.

Na jaki przepis powołać się, gdy żądanie jest zbyt szerokie?

Warto wskazać art. 7 Konstytucji RP, zgodnie z którym organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, a także żądać wskazania konkretnego przepisu ustawy o drogach publicznych lub innego aktu, z którego wynika obowiązek finansowania spornego odcinka.

Czy znaczenie ma to, że droga ma przebiegać przez działki gminne?

Tak. Sam fakt, że grunt należy do gminy, nie oznacza jeszcze, że inwestor może dowolnie wykonać na nim drogę. Potrzebne są ustalenia co do przeznaczenia terenu, zgody właścicielskiej i ewentualnych procedur budowlanych lub geodezyjnych.

Źródła

• art. 29 ust. 1 i ust. 3, art. 35 ust. 3, art. 19 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych
• art. 2 pkt 14 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
• art. 127 § 1, art. 141 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego
• art. 3 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi
• art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej
• wyrok WSA w Warszawie z 27 marca 2018 r., sygn. IV SA/Wa 323/18
• wyrok WSA w Poznaniu z 9 października 2007 r., sygn. II SA/Po 270/07