Samowolne utwardzenie drogi gminnej - kto odpowiada?

Najpierw ustal, czego dotyczyły roboty

W opisanej sytuacji kluczowe jest rozdzielenie trzech kwestii: utwardzenia nawierzchni drogi gminnej, wykonania lub przebudowy zjazdu do działki oraz ewentualnego zajęcia pasa drogi powiatowej przy połączeniu z drogą asfaltową. Każda z tych czynności może podlegać innym formalnościom.

Pas drogowy to, zgodnie z art. 4 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym znajduje się droga oraz obiekty i urządzenia związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu. Zjazd to natomiast, zgodnie z art. 4 pkt 8 tej ustawy, połączenie drogi publicznej z nieruchomością położoną przy drodze, stanowiące bezpośrednie miejsce dostępu do drogi publicznej.

Jeżeli utwardzano wyłącznie drogę należącą do gminy, właściwym zarządcą drogi gminnej jest co do zasady wójt, burmistrz albo prezydent miasta na podstawie art. 19 ust. 2 pkt 4 ustawy o drogach publicznych. Jeżeli jednak prace weszły w pas drogi powiatowej, właściwy może być zarząd powiatu, a w praktyce działający w jego imieniu zarząd dróg powiatowych, na podstawie art. 19 ust. 2 pkt 3 tej ustawy.

Czy gmina mogła pozwolić na utwardzenie drogi samym pismem?

Gmina jako właściciel lub zarządca drogi może organizować utrzymanie drogi. Z art. 20 pkt 4 ustawy o drogach publicznych wynika, że do zarządcy drogi należy w szczególności utrzymanie nawierzchni drogi, chodników, drogowych obiektów inżynierskich, urządzeń zabezpieczających ruch i innych urządzeń związanych z drogą. Jeżeli więc gmina dostarczyła kruszywo i sama wykonywała lub zlecała roboty w ramach utrzymania drogi gminnej, odpowiedzialność wygląda inaczej niż wtedy, gdy właściciel działki samodzielnie prowadził roboty w pasie drogowym.

Samo przekazanie kruszywa przez gminę nie musi jednak oznaczać, że inwestor otrzymał wszystkie wymagane decyzje administracyjne. Zezwolenie na lokalizację albo przebudowę zjazdu jest wydawane w formie decyzji administracyjnej, o której mowa w art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Zwykłe pismo informacyjne, wiadomość e-mail albo ustna zgoda pracownika urzędu nie zastępuje takiej decyzji.

Jeżeli droga określana potocznie jako gminna nie jest drogą publiczną, lecz drogą wewnętrzną na gruncie gminy, trzeba dodatkowo stosować art. 8 ust. 1 i 2 ustawy o drogach publicznych. W takim przypadku budowa, przebudowa, remont, utrzymanie, ochrona i oznakowanie drogi wewnętrznej należą do zarządcy terenu, a jeżeli go nie ma - do właściciela terenu. Dlatego przed oceną sprawy warto sprawdzić uchwałę o zaliczeniu drogi do kategorii dróg publicznych oraz ewidencję dróg.

Kto powinien uzyskać zezwolenie na zjazd?

Zgodnie z art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela albo użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu w drodze decyzji administracyjnej zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu albo przebudowę zjazdu. W typowej sytuacji to właściciel działki, który chce wykonać zjazd z drogi publicznej do swojej nieruchomości, powinien wystąpić do zarządcy drogi o taką decyzję.

Wyjątek wynika z art. 29 ust. 2 ustawy o drogach publicznych. W przypadku budowy lub przebudowy drogi budowa albo przebudowa zjazdów dotychczas istniejących należy do zarządcy drogi. Ten przepis ma znaczenie wtedy, gdy to gmina przebudowuje drogę i w ramach tej inwestycji powinna odtworzyć albo przebudować istniejące zjazdy.

W zezwoleniu zarządca określa miejsce lokalizacji zjazdu i jego parametry techniczne, a przy przebudowie zjazdu - jego parametry techniczne. Wynika to z art. 29 ust. 3 ustawy o drogach publicznych. Decyzja powinna też zawierać pouczenia o dalszych obowiązkach, w tym o ewentualnych czynnościach wymaganych przez ustawę z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane oraz o konieczności uzyskania zezwolenia na prowadzenie robót w pasie drogowym.

Czy przy zjeździe z drogi gminnej trzeba załatwiać Prawo budowlane?

Na gruncie ustawy - Prawo budowlane trzeba odróżnić obowiązki budowlane od obowiązków drogowych. Z art. 29 ust. 2 pkt 11 ustawy - Prawo budowlane wynika, że budowa zjazdów z dróg powiatowych i gminnych oraz zatok parkingowych na tych drogach nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę ani zgłoszenia. Nie oznacza to jednak, że można wykonać zjazd bez decyzji zarządcy drogi, ponieważ obowiązek uzyskania zezwolenia na lokalizację albo przebudowę zjazdu wynika odrębnie z art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych.

Inaczej może być przy drogach krajowych i wojewódzkich. Dla takich zjazdów znaczenie ma art. 29 ust. 1 pkt 11 ustawy - Prawo budowlane, który przewiduje zwolnienie z pozwolenia, ale z obowiązkiem zgłoszenia. W analizowanej sprawie istotne są jednak przede wszystkim droga gminna i ewentualny pas drogi powiatowej.

Zajęcie pasa drogowego i kara pieniężna

Jeżeli prace były wykonywane w pasie drogowym, potrzebne może być zezwolenie zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego. Obowiązek ten wynika z art. 40 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Art. 40 ust. 2 tej ustawy wskazuje, że zezwolenie jest wymagane między innymi na prowadzenie robót w pasie drogowym, umieszczanie urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz zajęcie pasa drogowego na prawach wyłączności.

Za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia, z przekroczeniem terminu albo o powierzchni większej niż określona w zezwoleniu zarządca drogi wymierza karę pieniężną na podstawie art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych. Kara wynosi 10-krotność opłaty ustalanej zgodnie z art. 40 ust. 4 tej ustawy, czyli według iloczynu liczby metrów kwadratowych zajętej powierzchni pasa drogowego, stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego i liczby dni zajęcia pasa.

Odrębnie, za wybudowanie lub przebudowę zjazdu bez zezwolenia zarządcy drogi albo o parametrach innych niż określone w zezwoleniu, zarządca drogi może wymierzyć karę pieniężną na podstawie art. 29a ustawy o drogach publicznych. Kara ta również jest powiązana z 10-krotnością opłaty ustalanej według zasad z art. 40 ust. 4 ustawy o drogach publicznych.

Czy ZDP ma rację, jeżeli droga jest gminna?

Nie da się tego przesądzić bez mapy, decyzji i ustalenia granic pasa drogowego. Jeżeli roboty były prowadzone wyłącznie na działce drogowej drogi gminnej, ZDP jako jednostka powiatowa co do zasady nie jest zarządcą tej drogi. Właściwy powinien być zarządca drogi gminnej, czyli wójt, burmistrz albo prezydent miasta, stosownie do art. 19 ust. 2 pkt 4 ustawy o drogach publicznych.

ZDP może jednak być właściwy, jeżeli kruszywo, utwardzenie lub wykonywany zjazd weszły w pas drogi powiatowej, na przykład przy połączeniu z asfaltową drogą powiatową. Wtedy znaczenie ma art. 19 ust. 2 pkt 3 ustawy o drogach publicznych, zgodnie z którym zarządcą dróg powiatowych jest zarząd powiatu.

Warto też zwrócić uwagę na pojęcie zjazdu. Jeżeli mamy do czynienia z bezpośrednim połączeniem prywatnej działki z drogą publiczną, jest to zjazd w rozumieniu art. 4 pkt 8 ustawy o drogach publicznych. Jeżeli natomiast chodzi o połączenie dwóch dróg publicznych, problem może dotyczyć raczej skrzyżowania, organizacji ruchu i zajęcia pasa drogowego, a nie klasycznego zjazdu do nieruchomości.

Jak bronić się przed zarzutem samowoli?

W pierwszej kolejności należy zebrać dokumenty: wniosek do gminy, odpowiedź gminy o dostarczeniu kruszywa, dowody dostawy materiału, zdjęcia sprzed i po wykonaniu prac, mapę z granicami działek, wypis z ewidencji gruntów oraz informacje, czy droga jest publiczna czy wewnętrzna. Przydatna będzie także uchwała rady gminy o zaliczeniu drogi do kategorii dróg gminnych, jeżeli taka uchwała istnieje.

Jeżeli ZDP wyda decyzję o karze, można wnieść odwołanie. Z art. 127 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego wynika, że od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy odwołanie do organu wyższego stopnia. Z art. 129 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego wynika, że odwołanie wnosi się w terminie 14 dni od doręczenia decyzji stronie. W sprawach lokalnych dotyczących zarządców gminnych i powiatowych organem odwoławczym jest co do zasady samorządowe kolegium odwoławcze.

W odwołaniu można podnosić w szczególności, że roboty nie obejmowały pasa drogi powiatowej, że nie wykonano zjazdu w rozumieniu art. 4 pkt 8 ustawy o drogach publicznych, że działano w porozumieniu z gminą, że gmina dostarczyła materiał i nie pouczyła o koniecznych formalnościach, a także że organ błędnie ustalił powierzchnię lub czas zajęcia pasa drogowego. Skuteczność tych argumentów zależy jednak od dowodów i dokładnego przebiegu robót.

FAQ

Czy zgoda gminy na dostarczenie kruszywa zwalnia z odpowiedzialności?

Nie zawsze. Jeżeli potrzebna była decyzja zarządcy drogi na lokalizację lub przebudowę zjazdu z art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych albo zezwolenie na zajęcie pasa drogowego z art. 40 ust. 1 tej ustawy, zwykła zgoda na dostarczenie materiału nie zastępuje tych decyzji. Może jednak być ważnym dowodem przy wyjaśnianiu sprawy.

Czy budowa zjazdu z drogi gminnej wymaga pozwolenia na budowę?

Co do zasady nie. Art. 29 ust. 2 pkt 11 ustawy - Prawo budowlane zwalnia budowę zjazdów z dróg powiatowych i gminnych z pozwolenia na budowę i zgłoszenia. Nadal trzeba jednak uzyskać decyzję drogową, jeżeli wymaga jej art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych.

Kiedy za zjazd odpowiada gmina?

Gmina odpowiada za budowę lub przebudowę zjazdów dotychczas istniejących wtedy, gdy sama buduje albo przebudowuje drogę. Wynika to z art. 29 ust. 2 ustawy o drogach publicznych. Jeżeli właściciel działki sam chce wykonać nowy zjazd, obowiązek uzyskania zezwolenia zwykle spoczywa na nim.

Co zrobić po otrzymaniu pisma z ZDP?

Najpierw trzeba ustalić, czy jest to tylko pismo wyjaśniające, wezwanie, zawiadomienie o wszczęciu postępowania czy decyzja administracyjna. Na pismo warto odpowiedzieć i przedstawić dowody. Od decyzji można wnieść odwołanie w terminie 14 dni od doręczenia, zgodnie z art. 129 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego.

Podsumowanie

Właściciel działki nie powinien zakładać, że samo przekazanie kruszywa przez gminę legalizuje wszystkie prace przy drodze. Jeżeli doszło do budowy lub przebudowy zjazdu, zastosowanie ma art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Jeżeli zajęto pas drogowy, istotny jest art. 40 ust. 1 tej ustawy, a za naruszenia grożą kary z art. 40 ust. 12 albo art. 29a ustawy o drogach publicznych.

W konkretnej sprawie najważniejsze jest ustalenie granic pasa drogowego, kategorii drogi, zakresu robót oraz tego, czy ZDP ma podstawy do działania jako zarządca drogi powiatowej. Korespondencja z gminą może pomóc w obronie, ale zwykle nie zastąpi wymaganej decyzji administracyjnej.

Źródła

1. Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - Dz.U. 1985 nr 14 poz. 60

2. Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - Dz.U. 1994 nr 89 poz. 414

3. Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego - Dz.U. 1960 nr 30 poz. 168