Ujawnienie złoża w MPZP i planie ogólnym – czy gmina może zablokować wydobycie?

Czy gmina ma obowiązek ujawnić złoże w MPZP?

Co do zasady tak. Jeżeli złoże kopaliny zostało udokumentowane, to jego ochrona musi zostać odzwierciedlona w aktach planowania przestrzennego. Wynika to przede wszystkim z art. 95 ust. 1-3 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. – Prawo geologiczne i górnicze (Dz.U. z 2024 r. poz. 1290 ze zm., dalej: „p.g.g.”).

Zgodnie z art. 95 ust. 1 p.g.g. udokumentowane złoża kopalin oraz inne wskazane w tym przepisie obszary uwzględnia się w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Obecnie, po reformie systemu planowania przestrzennego, chodzi w szczególności o plan ogólny gminy oraz miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego.

W praktyce oznacza to, że samo ujęcie złoża w planie ogólnym nie zawsze zamyka sprawę. Jeżeli na danym terenie obowiązuje MPZP albo gmina sporządza nowy plan miejscowy, to także jego ustalenia powinny uwzględniać ochronę udokumentowanego złoża.

Jakie terminy ma gmina?

Kluczowy jest art. 95 ust. 3 p.g.g.. Przepis przewiduje terminy na wprowadzenie zmian koniecznych dla ochrony udokumentowanych złóż kopalin do planów ogólnych gmin, miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz planów zagospodarowania przestrzennego województw.

Istotne jest to, że termin biegnie nie od samego zainteresowania inwestora, ale od zdarzenia wskazanego w ustawie, czyli od doręczenia kopii decyzji zatwierdzającej odpowiednią dokumentację.

Czy plan ogólny wystarczy, jeśli złoże już w nim wpisano?

Nie zawsze. To zależy od tego, czy dla danego obszaru obowiązuje MPZP oraz jakie ustalenia już w nim zapisano. Art. 95 ust. 3 p.g.g. wymienia odrębnie plan ogólny gminy oraz miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, co oznacza, że ustawodawca traktuje te akty osobno.

Jeżeli więc teren objęty złożem ma obowiązujący plan miejscowy, który pomija ochronę złoża albo przewiduje rozwiązania z nią sprzeczne, gmina powinna ten plan zmienić. Samo ujęcie złoża w planie ogólnym nie usuwa automatycznie sprzeczności w MPZP.

W podobnych sprawach znaczenie ma też relacja między ochroną złoża a zmianą MPZP. Jeżeli inwestor albo mieszkańcy zabiegają o inne przeznaczenie terenu, gmina musi pogodzić interes lokalny z obowiązkami wynikającymi z p.g.g.

Czy gmina może w MPZP zakazać wydobycia?

Nie wprost, w tym znaczeniu, że gmina nie zastępuje organu koncesyjnego. Wydobywanie kopalin ze złóż odbywa się na podstawie koncesji, zgodnie z przepisami działu III ustawy – Prawo geologiczne i górnicze. Plan miejscowy nie jest decyzją koncesyjną i sam nie „udziela” ani nie „odmawia” wydobycia.

Jednocześnie gmina ma realny wpływ na sposób zagospodarowania terenu. Na podstawie art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2024 r. poz. 1130 ze zm., dalej: „u.p.z.p.”) plan miejscowy określa m.in. przeznaczenie terenów oraz zasady ich zagospodarowania. Te ustalenia nie mogą jednak ignorować ochrony złoża wynikającej z art. 95 p.g.g.

Dlatego poprawniejsze jest stwierdzenie, że gmina może:

• ograniczyć trwałą zabudowę albo inne formy zagospodarowania,
• wprowadzić rozwiązania chroniące dostęp do złoża,
• nie może natomiast ukształtować planu w sposób oczywiście przekreślający ochronę udokumentowanego złoża, jeżeli ustawa nakazuje taką ochronę.

Inaczej mówiąc: gmina nie decyduje o samej eksploatacji, ale nie może też uchwalić planu tak, jakby złoża w ogóle nie było.

Czy można wpisać złoże do planu i jednocześnie zablokować jego eksploatację?

Co do zasady nie powinno się tworzyć takich zapisów, które prowadziłyby do trwałego wyłączenia możliwości przyszłego wykorzystania złoża, jeśli ustawa nakazuje jego ochronę. Potwierdza to orzecznictwo sądów administracyjnych, które przyjmuje, że planowanie przestrzenne musi uwzględniać istnienie udokumentowanego złoża tak, aby nie zamknąć definitywnie możliwości jego zagospodarowania w przyszłości.

Z punktu widzenia mieszkańca ważne jest jednak rozróżnienie dwóch sytuacji:

1. ochrona złoża w planie – to obowiązek ustawowy,
2. faktyczne uruchomienie wydobycia – to odrębny proces, zwykle wymagający koncesji, uzgodnień środowiskowych i spełnienia dalszych warunków.

Dlatego samo wpisanie złoża do MPZP nie oznacza jeszcze, że kopalnia na pewno powstanie albo zacznie działać. O tym decydują kolejne postępowania i konkretne okoliczności sprawy.

Złoża strategiczne – dalej idąca ochrona

W przypadku złóż strategicznych ustawodawca przewidział silniejszy reżim ochronny. Zgodnie z art. 95a p.g.g. gmina uwzględnia złoża strategiczne w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, wprowadzając zakaz trwałej zabudowy lub takiego zagospodarowania, które wyłączyłoby możliwość zagospodarowania złoża strategicznego w przyszłości.

Przepis ten należy czytać łącznie z art. 94a p.g.g., który reguluje uznanie złoża za strategiczne. Jeżeli więc złoże ma taki status, gmina ma znacznie mniejszą swobodę planistyczną niż przy złożach „zwykłych”.

W praktyce oznacza to, że dla złoża strategicznego plan miejscowy nie powinien dopuszczać rozwiązań, które trwale uniemożliwią jego przyszłe wykorzystanie, np. rozległej zabudowy mieszkaniowej, infrastruktury o charakterze trwałym albo innego zagospodarowania nieodwracalnie kolidującego z eksploatacją.

Co jeśli gmina nic nie zrobi?

Wtedy może zadziałać mechanizm nadzorczy. Art. 96 ust. 1 p.g.g. przewiduje, że wojewoda wydaje zarządzenie zastępcze wprowadzające do planów ogólnych gmin, MPZP oraz planów wojewódzkich zmiany konieczne dla ochrony złóż kopalin, jeżeli właściwy organ nie zrobi tego w terminie.

Przepis rozróżnia terminy dla złóż strategicznych i złóż węglowodorów oraz dla pozostałych przypadków. W uproszczeniu: im silniejszy interes publiczny związany z ochroną złoża, tym szybciej może nastąpić interwencja wojewody.

To oznacza, że brak działania gminy nie zawsze pozwala „przeczekać” sprawę. Ustawodawca wyposażył wojewodę w narzędzie do zastępczego wprowadzenia zmian planistycznych.

Co mogą zrobić mieszkańcy?

Mieszkańcy nie mają kompetencji do przesądzenia, czy złoże ma zostać wykreślone z ochrony ustawowej, ale mogą aktywnie uczestniczyć w procedurze planistycznej. Na gruncie u.p.z.p. znaczenie mają w szczególności uwagi do projektu planu oraz udział w konsultacjach publicznych.

W praktyce warto:

• sprawdzić, jaki dokładnie dokument geologiczny został zatwierdzony i kiedy doręczono go gminie,
• ustalić, czy chodzi o zwykłe złoże, czy o złoże strategiczne,
• porównać projekt planu ogólnego i MPZP z zakresem ochrony wynikającym z p.g.g.,
• złożyć uwagi odnoszące się nie tylko do interesu mieszkańców, ale także do zgodności projektu z konkretnymi przepisami.

Jeżeli spór dotyczy również zmiany funkcji terenu, pomocna bywa analiza wcześniejszego przeznaczenia działki i wpływu planu na prawa właścicieli.

Wniosek praktyczny

Jeżeli złoże zostało udokumentowane, gmina co do zasady powinna je uwzględnić zarówno w planie ogólnym, jak i – jeśli sytuacja tego wymaga – w MPZP. Nie może natomiast swobodnie uchwalać takich ustaleń, które definitywnie przekreślają ustawową ochronę złoża.

Nie oznacza to jednak automatycznie zgody na wydobycie. O możliwości eksploatacji przesądzają dalsze procedury, w tym koncesyjne i często środowiskowe. Dlatego odpowiedź na pytanie, czy w danej gminie dopuszczalne są określone zakazy albo ograniczenia, zawsze zależy od treści dokumentacji geologicznej, statusu złoża, obowiązujących planów i etapu postępowania.

FAQ

Czy samo wpisanie złoża do planu ogólnego oznacza zgodę na kopalnię?

Nie. Plan ogólny i MPZP regulują przeznaczenie terenu, ale eksploatacja złoża wymaga odrębnych podstaw prawnych, w szczególności koncesji na podstawie ustawy – Prawo geologiczne i górnicze.

Czy gmina może pominąć złoże, jeśli mieszkańcy są przeciwni inwestycji?

Co do zasady nie, jeżeli złoże jest udokumentowane i zachodzą przesłanki z art. 95 p.g.g.. Sprzeciw mieszkańców ma znaczenie w procedurze planistycznej, ale nie uchyla obowiązków ustawowych.

Czy wojewoda zawsze zmieni plan za gminę?

Nie automatycznie, ale może to zrobić w trybie zarządzenia zastępczego, jeżeli upłyną terminy z art. 95 ust. 3 p.g.g. i pozostaną bezskuteczne, a sprawa podlega art. 96 p.g.g..

Czy złoże nieujęte dawniej w studium może być teraz ujęte w planie ogólnym?

Tak, bo system planowania został zmieniony. Obecnie kluczowe znaczenie ma plan ogólny gminy oraz MPZP, a obowiązki ochronne trzeba oceniać według aktualnego stanu prawnego i etapu procedury.

Czy każdy plan miejscowy nad złożem musi zakazywać zabudowy?

Nie zawsze. Taki obowiązek wprost wynika dla złóż strategicznych z art. 95a p.g.g.. Przy innych złożach trzeba ocenić, czy konkretne ustalenia planu faktycznie wyłączają możliwość przyszłego zagospodarowania złoża.

Źródła:

1. Ustawa z dnia 9 czerwca 2011 r. – Prawo geologiczne i górnicze, ISAP.
2. Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ISAP.
3. Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska, w tym art. 81 ust. 3.
4. Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 stycznia 2020 r., sygn. akt IV SA/Wa 2520/19.
5. Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 grudnia 2019 r., sygn. akt II SA/Ke 271/19.
6. Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 10 maja 2018 r., sygn. akt II SA/Bk 62/18.
7. Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 25 kwietnia 2018 r., sygn. akt IV SA/Po 55/18.