Kto rządzi w gminie po odwołaniu burmistrza?

Kto przejmuje obowiązki po odwołaniu burmistrza?

W aktualnym stanie prawnym odpowiedź jest inna niż przed nowelizacją obowiązującą od 28 maja 2024 r. Dzisiaj po wygaśnięciu mandatu wójta, burmistrza albo prezydenta miasta jego funkcję do czasu objęcia obowiązków przez nowo wybraną osobę pełni przede wszystkim zastępca. Jeżeli w gminie powołano więcej niż jednego zastępcę, funkcję tę pełni pierwszy zastępca.

Osoba wyznaczona przez Prezesa Rady Ministrów wchodzi w grę dopiero wtedy, gdy w gminie nie powołano zastępcy albo zastępca został odwołany. Nie jest więc już prawidłowe proste stwierdzenie, że po każdym wygaśnięciu mandatu burmistrza gminą do czasu wyborów zarządza wyłącznie osoba wskazana przez premiera.

Nie oznacza to jednak, że powstaje dowolność. Organ wykonawczy gminy nie może być zastąpiony przez osobę wybraną nieformalnie, przez radę gminy albo przez urząd. O tym, kto wykonuje zadania burmistrza, przesądzają przepisy ustawy o samorządzie gminnym, a nie praktyczna potrzeba szybkiego załatwiania spraw.

Czy sekretarz gminy może rządzić po burmistrzu?

Sam fakt zajmowania stanowiska sekretarza gminy nie powoduje, że sekretarz automatycznie przejmuje funkcję burmistrza po wygaśnięciu jego mandatu. Sekretarz może prowadzić określone sprawy gminy w imieniu burmistrza, jeżeli takie sprawy zostały mu powierzone, ale nie staje się z tego powodu organem wykonawczym gminy.

Sekretarz może więc nadal wykonywać czynności mieszczące się w granicach ważnych upoważnień, na przykład organizacyjnych albo administracyjnych. Nie może natomiast samodzielnie przejąć pełnego zakresu kompetencji burmistrza, takich jak kierowanie bieżącymi sprawami gminy, reprezentowanie jej na zewnątrz, wykonywanie budżetu czy wydawanie zarządzeń wymagających działania organu wykonawczego, jeżeli ustawa nie daje mu do tego podstawy.

Wyjątek praktyczny może pojawić się tylko wtedy, gdy sekretarz zostanie formalnie wskazany w przewidzianym prawem trybie, na przykład jako osoba wyznaczona przez Prezesa Rady Ministrów. Wtedy jednak źródłem jego kompetencji nie jest samo stanowisko sekretarza, lecz akt wyznaczenia.

Wygaśnięcie mandatu burmistrza a rola zastępcy

Kluczowy jest art. 28f ustawy o samorządzie gminnym. Przepis ten przewiduje, że w przypadku wygaśnięcia mandatu wójta przed upływem kadencji jego funkcję pełni:

• zastępca wójta, burmistrza albo prezydenta miasta,
• pierwszy zastępca, jeżeli w gminie powołano więcej niż jednego zastępcę,
• osoba wyznaczona przez Prezesa Rady Ministrów, jeżeli w gminie nie powołano zastępcy albo zastępca został odwołany.

Przewodniczący rady ma obowiązek w terminie 7 dni od dnia wygaśnięcia mandatu pisemnie poinformować wojewodę o tym, że funkcję objął zastępca albo pierwszy zastępca, albo o konieczności wyznaczenia osoby przez Prezesa Rady Ministrów. Jeżeli potrzebne jest wyznaczenie osoby przez premiera, wojewoda przekazuje wniosek niezwłocznie za pośrednictwem ministra właściwego do spraw administracji publicznej, a premier ma 7 dni od otrzymania wniosku na wyznaczenie osoby pełniącej funkcję burmistrza.

Osoba pełniąca funkcję burmistrza nie jest burmistrzem wybranym przez mieszkańców, ale wykonuje zadania i kompetencje organu wykonawczego. Obejmuje to między innymi kierowanie bieżącymi sprawami gminy, reprezentowanie jej na zewnątrz, wykonywanie uchwał rady gminy, wykonywanie budżetu i wydawanie decyzji w zakresie przewidzianym przepisami.

Co ze skazaniem burmistrza prawomocnym wyrokiem?

Nie każde skazanie automatycznie powoduje wygaśnięcie mandatu. Dla funkcji wójta, burmistrza albo prezydenta miasta istotne jest to, czy skazanie prowadzi do utraty prawa wybieralności. Zgodnie z Kodeksem wyborczym prawa wybieralności w wyborach wójta nie ma osoba skazana prawomocnym wyrokiem sądu za umyślne przestępstwo ścigane z oskarżenia publicznego albo za umyślne przestępstwo skarbowe.

Jeżeli prawomocne orzeczenie powoduje utratę prawa wybieralności, wygaśnięcie mandatu następuje z przyczyny wskazanej w art. 492 § 1 pkt 4 Kodeksu wyborczego. Sąd przesyła odpis prawomocnego orzeczenia komisarzowi wyborczemu, wojewodzie i przewodniczącemu rady gminy, a komisarz wyborczy informuje o wygaśnięciu mandatu w drodze obwieszczenia w terminie 14 dni od doręczenia odpisu.

W praktyce przy ocenie skutków wyroku trzeba sprawdzić nie tylko sam fakt skazania, ale też kwalifikację czynu, charakter przestępstwa, datę prawomocności oraz to, czy orzeczenie mieści się w przesłankach utraty prawa wybieralności. To są elementy, które mogą zdecydować o tym, czy mandat rzeczywiście wygasł.

Czy zastępcy burmistrza tracą stanowisko?

W starszych opracowaniach można spotkać twierdzenie, że wygaśnięcie mandatu burmistrza jest zawsze równoznaczne z odwołaniem jego zastępców. Po zmianach przepisów wymaga to doprecyzowania. Obecnie ustawa wprost przewiduje, że w typowej sytuacji funkcję burmistrza po wygaśnięciu mandatu przejmuje zastępca albo pierwszy zastępca.

Jednocześnie ustawa przewiduje szczególne przypadki odwołania zastępców. Przykładowo wygaśnięcie mandatu burmistrza przed upływem kadencji wskutek odwołania w referendum albo odwołania w trybie nadzorczym z art. 96 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym jest równoznaczne z odwołaniem jego zastępcy lub zastępców. W innych sytuacjach trzeba sprawdzić konkretną podstawę wygaśnięcia mandatu i aktualne brzmienie art. 28e-28i ustawy.

Dlatego w praktyce pierwsze pytanie powinno brzmieć nie tylko: „czy mandat burmistrza wygasł?”, ale także: „z jakiej przyczyny wygasł i czy w gminie jest zastępca, który może przejąć funkcję?”.

Czy gmina może działać bez burmistrza?

Wygaśnięcie mandatu burmistrza nie oznacza, że gmina traci osobowość prawną albo przestaje istnieć jako strona postępowań. Organ wykonawczy może być czasowo nieobsadzony personalnie albo jego funkcję może wykonywać zastępca lub osoba wyznaczona przez premiera. Sama gmina nadal istnieje, ma majątek, zobowiązania i prowadzi sprawy publiczne.

Nie można jednak uzupełniać braku organu wykonawczego samą praktyką urzędową. Zasada legalizmu z art. 7 Konstytucji wymaga, aby organy władzy publicznej działały na podstawie i w granicach prawa. Jeżeli do danej czynności potrzebne jest działanie burmistrza jako organu, czynność powinna być dokonana przez osobę, która zgodnie z ustawą wykonuje jego funkcję.

Ważność upoważnień po wygaśnięciu mandatu

Inaczej należy ocenić sprawy, w których pracownicy urzędu gminy mają już udzielone upoważnienia do wydawania decyzji administracyjnych albo prowadzenia określonych czynności. Takie upoważnienia co do zasady nie wygasają tylko dlatego, że zmieniła się osoba piastująca funkcję burmistrza albo mandat burmistrza wygasł.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreślano, że organ administracji istnieje niezależnie od osoby fizycznej, która w danym czasie piastuje urząd. Upoważnienia udzielone pracownikom do działania w imieniu organu nie powinny być traktowane tak, jak prywatne pełnomocnictwo wygasające wraz ze zmianą osoby. W praktyce oznacza to, że decyzje wydawane przez należycie upoważnionych urzędników nie są wadliwe wyłącznie z powodu późniejszego wygaśnięcia mandatu burmistrza, który wcześniej udzielił upoważnienia.

Trzeba jednak odróżnić ważne upoważnienie do wydawania decyzji od pełnego wykonywania funkcji organu wykonawczego. Urzędnik może działać tylko w granicach udzielonego mu upoważnienia. Jeżeli upoważnienie nie obejmuje danej czynności, nie można go rozszerzać przez domniemanie.

Wybory przedterminowe po wygaśnięciu mandatu

Co do zasady w przypadku wygaśnięcia mandatu burmistrza przed upływem kadencji przeprowadza się wybory przedterminowe. Nowo wybrany burmistrz obejmuje obowiązki z chwilą złożenia ślubowania. Do tego czasu funkcję wykonuje osoba wskazana w art. 28f ustawy o samorządzie gminnym.

Ustawa przewiduje jednak wyjątki związane z końcówką kadencji. Wyborów przedterminowych nie przeprowadza się, jeżeli data wyborów miałaby przypaść w okresie 6 miesięcy przed zakończeniem kadencji. Wyborów nie przeprowadza się także wtedy, gdy data wyborów miałaby przypaść w okresie dłuższym niż 6 miesięcy, ale krótszym niż 12 miesięcy przed końcem kadencji, a rada gminy w terminie 30 dni od podjęcia uchwały stwierdzającej wygaśnięcie mandatu podejmie uchwałę o nieprzeprowadzaniu wyborów.

W takich sytuacjach szczególnie ważne jest ustalenie, kto i na jakiej podstawie wykonuje funkcję burmistrza do końca kadencji albo do objęcia obowiązków przez nowo wybraną osobę.

Najczęstsze pytania

Podsumowanie

Po wygaśnięciu mandatu burmistrza nie można opierać się na intuicji ani na starym schemacie, że gminą zawsze kieruje osoba wyznaczona przez premiera. Aktualnie pierwszeństwo ma zastępca burmistrza, a przy kilku zastępcach – pierwszy zastępca. Dopiero brak zastępcy albo jego odwołanie otwiera drogę do wyznaczenia osoby przez Prezesa Rady Ministrów.

Sekretarz gminy nie przejmuje funkcji burmistrza automatycznie, ale może wykonywać czynności mieszczące się w granicach ważnych upoważnień. W każdej sprawie trzeba oddzielić bieżące działanie urzędu od wykonywania pełnych kompetencji organu wykonawczego.

Źródła

• Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, tekst jednolity Dz. U. 2026 poz. 662, w szczególności art. 28d-28i, art. 30, art. 31, art. 33 i art. 39: ELI/Dziennik Ustaw.
• Ustawa z dnia 5 stycznia 2011 r. – Kodeks wyborczy, tekst jednolity Dz. U. 2025 poz. 365, w szczególności art. 11, art. 492, art. 492a i art. 493: ELI/Dziennik Ustaw.
• Ustawa z dnia 26 kwietnia 2024 r. o zmianie ustawy o samorządzie gminnym oraz niektórych innych ustaw, Dz. U. 2024 poz. 721: ELI/Dziennik Ustaw.
• Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej, art. 7.
• Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 maja 2008 r., sygn. akt II OSK 531/07.
• Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 10 października 2006 r., sygn. akt I SA/Wa 913/06.
• Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 8 listopada 2006 r., sygn. akt I SA/Wa 1034/06.