.
Mamy 12 290 opinii naszych Klientów
Zadaj pytanie » Zadaj pytanie »

Indywidualne Porady Prawne

Masz podobny problem?
Opisz nam go i zadaj pytania.

(zadanie pytania do niczego nie zobowiązuje)

Kto rządzi w gminie po odwołaniu burmistrza?

Autor: Anna Sochaj-Majewska • Opublikowane: 26.06.2013

Burmistrz miasta został prawomocnym wyrokiem sądu skazany na karę pozbawienia wolności. W związku z tym Rada Miasta podjęła uchwałę o uchyleniu mu mandatu. Wraz z nim z mocy prawa tracą mandat jego zastępcy. Kto zatem rządzi w gminie po odwołaniu burmistrza do czasu wyznaczenia przez Prezesa Rady Ministrów osoby pełniącej funkcję burmistrza? Podobno sekretarz gminy – czy to prawda?


Masz podobny problem? Kliknij tutaj i zadaj pytanie.

Poniżej wyjaśniam wątpliwości na temat tego, kto rządziw gminie po odwołaniu burmistrza.

 

Pogląd, że jakakolwiek inna osoba poza wskazaną przez Prezesa Rady Ministrów miałaby pełnić funkcję organu wykonawczego gminy (wójta, burmistrza lub prezydenta miasta) w razie wygaśnięcia jego mandatu przed upływem kadencji, jest pozbawiony podstaw prawnych. Uprawnień wójta nie może realizować ani sekretarz, ani skarbnik gminy, ani żadna inna osoba upoważniona do rozstrzygania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej. Rada gminy, jako organ stanowiący, również nie przejmuje w tych okolicznościach kompetencji wójta do czasu powołania przez premiera osoby pełniącej jego funkcję.

 

Procedura inicjowana przez wojewodę, po poinformowaniu go przez przewodniczącego rady gminy o zaistniałym stanie rzeczy, jest traktowana przez Kancelarię Prezesa Rady Ministrów niezwykle priorytetowo, właśnie z uwagi na szybkie „nawarstwianie się” problemów personalnych, technicznych i innych w czasie trwającego braku organu wykonawczego w gminie. Innymi słowy gmina jako jednostka samorządu terytorialnego jest w tym czasie pozbawiona organu wykonawczego, co powoduje oczywiście pewne zaległości w jej wewnętrznym funkcjonowaniu, ale nie istnieją żadne argumenty prawne, aby rolę wójta w sposób bezpodstawny mógł przejąć ktokolwiek inny, uzasadniając to potrzebą pilnego załatwienia spraw bieżących.

 

W zakresie działania administracji publicznej nie można domniemywać ani konstruować podstaw prawnych do określonego zachowania, jest to bowiem sprzeczne z zasadą legalizmu, stanowiącą jeden z fundamentów ustroju państwa polskiego, wyrażoną w art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r.: „organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa”. Podstawa prawna przyznająca kompetencje organom administracji publicznej musi wprost wynikać z przepisów rangi ustawowej, wydanych przez ustawodawcę, nie można jej tworzyć dla doraźnych potrzeb, a więc źródłem uprawnienia lub obowiązku organu władzy publicznej nie może być celowościowa interpretacja norm prawnych.

 

Jak stanowi przepis art. 28f ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (j.t. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.): „w przypadku wygaśnięcia mandatu wójta przed upływem kadencji jego funkcję, do czasu objęcia obowiązków przez nowo wybranego wójta, pełni osoba wyznaczona przez Prezesa Rady Ministrów”. W przypadku wygaśnięcia mandatu wójta przed upływem kadencji, przeprowadza się wybory przedterminowe (art. 28d ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym). Wygaśnięcie mandatu wójta przed upływem kadencji jest równoznaczne z odwołaniem jego zastępcy lub zastępców (art. 28e ustawy o samorządzie gminnym). Powyższe przepisy w sposób jednoznaczny i niebudzący wątpliwości wskazują, kto przejmuje obowiązki wójta, jeśli jego mandat wygasł w trakcie kadencji.

 

Osoba wyznaczona przez premiera nie jest wójtem, ale przysługują jej wszystkie jego kompetencje. W związku z tym w nauce prawa wyrażono nawet pogląd, że podmiot zastępujący wójta może własnym działaniem ustanawiać prawo miejscowe w zakresie i na zasadach przysługujących temu organowi. Sądy administracyjne osobę pełniącą funkcję wójta (w rozumieniu art. 28f ustawy o samorządzie gminnym) nazywają najczęściej komisarzem (np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 30 czerwca 2010 r., sygn. akt III SA/Łd 266/10). Jednak w doktrynie podkreśla się, że taki podmiot należy wyraźnie odróżnić od komisarza rządowego (również pełniącego funkcję organu lub organów gminy na zasadzie art. 96 ust. 1 i art. 97 ustawy o samorządzie gminnym). Komisarze rządowi są bowiem powoływani w innych okolicznościach, na podstawie odmiennych przesłanek ustawowych. Należy w tym miejscu zaznaczyć, że wyznaczenie osoby pełniącej funkcję wójta w przypadku wygaśnięcia jego mandatu nie wynika bezpośrednio z funkcji nadzoru Prezesa Rady Ministrów nad organami samorządu terytorialnego, jak w przypadku komisarza rządowego, ale ma swoje źródło w konieczności zapewnienia ciągłości funkcjonowania organów administracji publicznej.

 

Osoba wyznaczona przez Prezesa Rady Ministrów pełni swoją funkcję do czasu objęcia obowiązków przez nowo wybranego wójta, a zatem do chwili złożenia przez niego ślubowania. Osoby pełniącej funkcję wójta nie można uznać za pracownika samorządowego, jest ona bowiem w istocie pracownikiem administracji rządowej. Powoduje to, że nie będzie mogła być odwołana przez mieszkańców w drodze referendum lokalnego. Mimo to ze względu na brak szczegółowej regulacji prawnej w praktyce do osoby pełniącej funkcję wójta stosowana jest ustawa o pracownikach samorządowych wraz z rozporządzeniem w sprawie zasad wynagradzania i wymagań kwalifikacyjnych pracowników samorządowych. Na tej samej zasadzie przyjęto również praktykę wynagradzania takiej osoby z funduszy gminy (tak: Z. Skoczylas [w:] Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym, pod red. R. Hausera, Wydawnictwo C. H. Beck, Warszawa 2011).

 

Jak słusznie Pan zauważa, wygaśnięcie mandatu wójta skutkuje wygaśnięciem mandatu wszystkich jego zastępców, jednak nie z mocy prawa (ex lege), ale na skutek podjętych wobec nich czynności z zakresu prawa pracy. W związku z tym podkreśla się, że gdy mandat wójta ustaje w inny sposób niż poprzez upływ kadencji, jego wygaśnięcie uruchamia procedurę odwołania zastępcy z zachowaniem okresu wypowiedzenia stosownego do długości analogicznej umowy o pracę. Inaczej mówiąc, wygaśnięcie mandatu wójta jest równoznaczne z odwołaniem jego zastępcy i wypowiedzeniem mu umowy o pracę (tak: Z. Skoczylas [w:] Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym, pod red. R. Hausera, Wydawnictwo C. H. Beck, Warszawa 2011).

 

Osoby, które są upoważnione do podejmowania i rozstrzygania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej, nie tracą swoich kompetencji wskutek wygaśnięcia mandatu wójta, mogą zatem nadal wykonywać swoje obowiązki wynikające z udzielonych upoważnień, wydawać decyzje, postanowienia. W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 maja 2008 r. (sygn. akt II OSK 531/07) podkreślono, że upoważnienia udzielane przez organ wykonawczy gminy (wójta, burmistrza, prezydenta miasta) podległym mu urzędnikom są bezterminowe i nie tracą mocy prawnej z chwilą, kiedy konkretna osoba, która udzieliła tych upoważnień, przestanie piastować urząd. Organ administracji publicznej istnieje bowiem niezależnie od jego obsady personalnej. W imieniu państwa lub w imieniu jednostki samorządu terytorialnego działają ich organy, a nie osoby fizyczne stanowiące obsadę personalną. Istnienie organów i ich kompetencje nie są uzależnione od tego, kto w danej chwili piastuje dany urząd i czy urząd ten posiada aktualnie obsadę personalną. Brak osoby fizycznej sprawującej funkcję organu (np. z powodu jej śmierci, zrzeczenia się czy wygaśnięcia mandatu z innej przyczyny) nie znosi danego organu administracji, zatem nie ma wpływu na ważność udzielonych upoważnień. Konkludując, można stwierdzić, że: „ludzie się zmieniają, a urzędy trwają”.

 

Można w tym miejscu powołać pogląd wyrażony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 8 listopada 2006 r. (sygn. akt I SA/Wa 1034/06), który inaczej, w mojej ocenie nieprawidłowo i wbrew powyższemu stanowisku NSA, ujmuje problem ważności upoważnień i pełnomocnictw w sytuacji wygaśnięcia mandatu prezydenta miasta przed upływem kadencji. Istotne są jednak właściwie ocenione przez sąd konsekwencje dla niezagrożonego istnienia jednostki samorządu terytorialnego. Mianowicie w świetle tego orzeczenia: „Fakt rezygnacji z urzędu prezydenta gminy (miasta) i związanym z tą rezygnacją wygaśnięciem pełnomocnictw nie skutkuje utratą bytu prawnego jednostki samorządu terytorialnego, czy też utratą statusu strony w postępowaniu administracyjnym. Nie można też przyjąć, że z chwilą wygaśnięcia pełnomocnictw osób reprezentujących jednostkę samorządu terytorialnego utraciła ona zdolność do czynności prawnych. Ustawodawca wprowadził art. 28f ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), po to aby zapobiec sytuacji, iż w okresie między wygaśnięciem mandatu dotychczasowego prezydenta a powołaniem nowego prezydenta jednostka samorządu terytorialnego nie mogłaby funkcjonować, nie mając organu wykonawczego powołanego do jej reprezentacji. Osoba pełniąca funkcję prezydenta miasta, wyznaczona przez Prezesa Rady Ministrów, pełni obowiązki wymienione w ustawie o samorządzie gminnym, w tym również kieruje bieżącymi sprawami gminy i reprezentuje ją na zewnątrz (art. 31 ustawy o samorządzie gminnym), wydaje decyzje w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej oraz może upoważnić swoich zastępców lub innych pracowników do wydawania decyzji, w imieniu prezydenta (art. 39 ust. 1 i 2 ustawy o samorządzie gminnym)”.

 

W konsekwencji według wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 10 października 2006 r. (sygn. akt I SA/Wa 913/06): „pogląd, iż osoba pełniąca funkcję prezydenta, nie będąc prezydentem z mandatu wyborców, nie może skutecznie upoważniać do występowania w imieniu prezydenta miasta, jest nietrafny”. Osoba pełniąca ze wskazania premiera funkcję organu wykonawczego może zatem także udzielać pełnomocnictw procesowych do reprezentowania gminy w postępowaniach sądowych przed sądami powszechnymi, administracyjnymi, przed Naczelnym Sądem Administracyjnym i Sądem Najwyższym. Warto też zaznaczyć, że: „określona przepisami ustawy o samorządzie gminnym oraz ustawy o finansach publicznych instytucja absolutorium z tytułu wykonania budżetu nie ma zastosowania do osoby wyznaczonej przez Premiera RP do pełnienia funkcji organu wykonawczego gminy” (uchwała Regionalnej Izby Obrachunkowej w Łodzi z 5 czerwca 2009 r., Nr 12/46/2009).

 

Jeżeli chcesz wiedzieć więcej na ten temat – kliknij tutaj i zapytaj prawnika >>

 

Komentarze (0):

Uwaga!
Szanowni Państwo!
Nasi prawnicy nie odpowiadają na pytania zadawane w formie komentarza pod tekstem. Jeśli chcą Państwo powierzyć swój problem naszym prawnikom, prosimy kliknąć tutaj >>

  • dziewięć - 9 =
.
Porad przez Internet udzielają
prawnicy z dużym doświadczeniem:
Prawnicy

Zapytaj prawnika

Zadanie pytania do niczego nie zobowiązuje!
Wycenę wyślemy do 1 godziny
Szukamy ambitnego prawnika »