Nabycie dzierżawionego gruntu od gminy

Czy dzierżawca gruntu gminnego ma prawo do wykupu działki?

Co do zasady dzierżawca gruntu należącego do gminy nie nabywa prawa do wykupu tylko dlatego, że przez wiele lat korzystał z działki, płacił czynsz i prowadził na niej działalność gospodarczą. Nieruchomość gminna jest majątkiem publicznym, dlatego jej sprzedaż musi odbywać się według zasad określonych w ustawie o gospodarce nieruchomościami oraz w uchwałach właściwych organów gminy.

Podstawową zasadą jest sprzedaż nieruchomości w drodze przetargu. Wyjątki od tej zasady są dopuszczalne tylko wtedy, gdy wynikają z ustawy. W sprawie dzierżawcy, który wybudował sklep na gruncie gminnym, kluczowe znaczenie ma ustalenie, czy obiekt został legalnie wzniesiony, czy dzierżawa była zawarta na co najmniej 10 lat i czy gmina może zastosować tryb bezprzetargowy.

Sama zgoda gminy na budowę sklepu, zgoda konserwatora zabytków, długoletnie korzystanie z działki lub poniesienie nakładów nie oznaczają jeszcze, że dzierżawca może zmusić gminę do sprzedaży gruntu. Mogą jednak wzmacniać argumentację we wniosku o sprzedaż bez przetargu albo o rozliczenie nakładów.

Prawo pierwokupu, pierwszeństwo i sprzedaż bez przetargu

W takich sprawach często myli się trzy pojęcia: prawo pierwokupu, pierwszeństwo w nabyciu i sprzedaż bez przetargu. Prawo pierwokupu musi wynikać z ustawy albo z umowy. Jeżeli w umowie dzierżawy nie ma takiego zastrzeżenia, a żaden przepis szczególny go nie przyznaje, dzierżawca nie może powołać się na pierwokup tylko dlatego, że od lat korzysta z gruntu.

Pierwszeństwo w nabyciu z art. 34 ustawy o gospodarce nieruchomościami przysługuje w szczególności osobie, której przysługuje roszczenie o nabycie nieruchomości, poprzedniemu właścicielowi pozbawionemu własności przed 5 grudnia 1990 r. albo jego spadkobiercy oraz najemcy lokalu mieszkalnego wynajętego na czas nieoznaczony. Sam dzierżawca gruntu nie mieści się automatycznie w tym katalogu.

Ustawa pozwala także właściwemu organowi przyznać pierwszeństwo najemcom lub dzierżawcom lokali, a odpowiednio również budynków mieszkalnych albo użytkowych stanowiących w całości przedmiot najmu lub dzierżawy. Nie oznacza to jednak automatycznego pierwszeństwa każdego dzierżawcy gruntu pod pawilonem, sklepem lub kioskiem.

Sprzedaż bez przetargu jest osobną ścieżką. Nie polega na wykonaniu prawa pierwokupu, lecz na odstąpieniu od zasady przetargu w przypadkach przewidzianych ustawą. Dla długoletniego dzierżawcy legalnie zabudowanego gruntu gminnego to zwykle najważniejszy kierunek działania.

Kiedy możliwa jest sprzedaż dzierżawionego gruntu bez przetargu?

Aktualne brzmienie art. 37 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami pozwala właściwej radzie albo sejmikowi, w odniesieniu do nieruchomości jednostek samorządu terytorialnego, podjąć uchwałę o odstąpieniu od sprzedaży nieruchomości w drodze przetargu m.in. wtedy, gdy nieruchomość jest zabudowana na podstawie zezwolenia na budowę albo jej zabudowa została zalegalizowana, a o nabycie ubiega się osoba, która dzierżawi lub użytkuje nieruchomość na podstawie umowy zawartej na co najmniej 10 lat.

W opisanej sprawie trzeba więc ustalić przede wszystkim:

• czy sklep został wybudowany na podstawie pozwolenia na budowę albo innego dokumentu potwierdzającego legalną zabudowę,
• czy zgoda gminy i konserwatora zabytków obejmowała trwałe wzniesienie obiektu, czy tylko tymczasowe korzystanie z terenu,
• czy umowa dzierżawy była zawarta na co najmniej 10 lat, czy jedynie wielokrotnie odnawiana na krótsze okresy,
• czy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego albo inne dokumenty planistyczne pozwalają na sprzedaż i dalsze wykorzystanie terenu na dotychczasowy cel,
• czy gmina nie przeznaczyła działki na własną inwestycję publiczną, np. budynek informacji turystycznej.

Nawet jeżeli te warunki są spełnione, przepis daje możliwość sprzedaży bez przetargu, a nie automatyczne roszczenie o zawarcie umowy sprzedaży. Dzierżawca może złożyć wniosek, przedstawić dokumenty i argumenty, ale decyzja wymaga działania właściwego organu gminy.

Jeżeli dojdzie do sprzedaży bez przetargu, warunki zbycia ustala się w rokowaniach, a podstawą aktu notarialnego jest protokół rokowań. Cena nieruchomości powinna być ustalona zgodnie z ustawą, co do zasady w wysokości nie niższej niż jej wartość określona przez rzeczoznawcę majątkowego.

Czy gmina musi przedłużyć dzierżawę?

Gmina nie ma ogólnego obowiązku przedłużenia dzierżawy tylko dlatego, że dzierżawca korzystał z gruntu przez wiele lat i nie zalegał z czynszem. Jeżeli umowa była zawarta na czas oznaczony, kończy się z upływem tego czasu, chyba że strony zawrą kolejną umowę albo dotychczasowa umowa przewiduje szczególny mechanizm przedłużenia.

Trzeba jednak pamiętać, że zgodnie z art. 37 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami zawarcie umowy użytkowania, najmu albo dzierżawy na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony następuje zasadniczo w drodze przetargu. Właściwy organ może wyrazić zgodę na odstąpienie od trybu przetargowego, ale wymaga to zachowania procedury.

Odmowa przedłużenia dzierżawy może być uzasadniona zmianą przeznaczenia terenu, planowaną inwestycją gminną, ochroną parku zabytkowego albo innymi względami gospodarowania mieniem publicznym. Nie zamyka to jednak dzierżawcy drogi do żądania pisemnego stanowiska, wniosku o tryb bezprzetargowy albo rozliczenia poniesionych nakładów.

Nakłady na dzierżawiony grunt i budynek sklepu

W podobnych sprawach duże znaczenie mają nakłady: budynek sklepu, chodnik, parking, mostek, kanalizacja, woda, odwodnienie, przyłącza i inne urządzenia. To, czy dzierżawca może żądać zwrotu ich wartości, zależy przede wszystkim od umowy, charakteru nakładów, zgody gminy oraz tego, czy nakłady zwiększają wartość nieruchomości w chwili jej zwrotu.

Jeżeli dzierżawca ulepszył rzecz, a umowa nie stanowi inaczej, odpowiednie zastosowanie mogą mieć przepisy Kodeksu cywilnego o najmie. Właściciel może w określonych sytuacjach zatrzymać ulepszenia za zapłatą sumy odpowiadającej ich wartości w chwili zwrotu albo żądać przywrócenia stanu poprzedniego. Dlatego przed zakończeniem dzierżawy warto wykonać zestawienie nakładów i zgromadzić dowody ich wartości.

Jeżeli sklep jest trwale związany z gruntem, co do zasady może stanowić część składową nieruchomości. Jeżeli jest obiektem tymczasowym albo możliwym do demontażu, sytuacja może być inna. Wymaga to sprawdzenia dokumentacji budowlanej, umowy dzierżawy i faktycznego sposobu posadowienia obiektu.

Czy można powołać się na art. 231 Kodeksu cywilnego?

Art. 231 Kodeksu cywilnego dotyczy samoistnego posiadacza gruntu w dobrej wierze, który wzniósł na gruncie budynek lub inne urządzenie o wartości znacznie przewyższającej wartość zajętej działki. Taka osoba może żądać przeniesienia własności działki za odpowiednim wynagrodzeniem.

Typowy dzierżawca jest jednak posiadaczem zależnym, bo korzysta z gruntu na podstawie umowy z właścicielem i wie, że grunt należy do gminy. Dlatego art. 231 Kodeksu cywilnego rzadko będzie skuteczną podstawą żądania wykupu działki przez dzierżawcę. W praktyce większe znaczenie mają przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz postanowienia umowy dotyczące nakładów.

Co zrobić po odmowie przedłużenia umowy?

Po odmowie przedłużenia dzierżawy warto działać pisemnie. W pierwszej kolejności dzierżawca powinien zażądać wskazania przyczyn odmowy oraz ustalić, czy gmina faktycznie przeznaczyła teren pod określoną inwestycję. Następnie warto sprawdzić miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, uchwały organów gminy, dokumenty konserwatorskie oraz dokumentację budowlaną sklepu.

Praktycznie można złożyć do gminy wniosek o:

• sprzedaż nieruchomości w trybie bezprzetargowym, jeżeli spełnione są warunki z art. 37 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami,
• zawarcie kolejnej umowy dzierżawy z odstąpieniem od przetargu, jeżeli przemawiają za tym okoliczności sprawy,
• przeprowadzenie rokowań dotyczących rozliczenia nakładów,
• wydanie pisemnego stanowiska w sprawie planowanego wykorzystania nieruchomości.

Jeżeli gmina chce przejąć teren pod budynek informacji turystycznej, dzierżawca powinien oddzielić dwa problemy: możliwość dalszego korzystania z gruntu oraz rozliczenie inwestycji wykonanych za zgodą gminy. Nawet jeśli dalsza dzierżawa albo sprzedaż okaże się niemożliwa, nadal można analizować roszczenia dotyczące nakładów.

FAQ

Podsumowanie

Dzierżawca gruntu gminnego nie ma automatycznego prawa do wykupu ani do dalszej dzierżawy. Może jednak wystąpić z dobrze udokumentowanym wnioskiem o sprzedaż bez przetargu, jeżeli nieruchomość została legalnie zabudowana, a umowa spełnia wymóg co najmniej 10 lat. Może też domagać się rozliczenia nakładów, jeżeli wynika to z umowy albo przepisów Kodeksu cywilnego.

W sprawie sklepu na gruncie gminnym najważniejsze będą: treść umowy dzierżawy, dokumenty budowlane, zgody gminy i konserwatora, miejscowy plan, przeznaczenie terenu oraz dowody poniesionych nakładów. Bez analizy tych dokumentów nie da się przesądzić, czy realna jest sprzedaż działki, dalsza dzierżawa albo tylko rozliczenie inwestycji.

Źródła

• Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, t.j. Dz.U. 2026 poz. 399, w szczególności art. 34, 35, 37, 67 i 70.
• Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny, t.j. Dz.U. 2025 poz. 1071, w szczególności art. 231, 676, 677, 693–705.
• Aktualizacja uwzględnia stan prawny na dzień 31 maja 2026 r.