Zmiana miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

Czy można zmienić miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego?

Tak, miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego można zmienić. Nie jest to jednak zwykłe postępowanie administracyjne kończące się decyzją wydawaną na żądanie właściciela działki. MPZP jest aktem prawa miejscowego, co wynika z art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Oznacza to, że jego uchwalenie albo zmiana wymaga uchwały rady gminy i przeprowadzenia procedury planistycznej.

Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie aktów planowania przestrzennego, należy do zadań własnych gminy. W praktyce właściciel może zainicjować sprawę wnioskiem, ale nie może wymusić na gminie zmiany planu wyłącznie dlatego, że obecne ustalenia ograniczają opłacalność inwestycji.

Jeżeli plan przewiduje na działce wyłącznie zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, a właściciel chce prowadzić w budynku całodobowy dom opieki, trzeba sprawdzić dokładne zapisy planu: przeznaczenie podstawowe, przeznaczenie dopuszczalne, zakazy, wskaźniki parkingowe, intensywność zabudowy oraz definicje usług. Czasem plan dopuszcza nieuciążliwe usługi w budynku mieszkalnym, ale prowadzenie placówki całodobowej opieki zwykle wykracza poza zwykłą funkcję mieszkaniową.

Wniosek o zmianę MPZP

Pierwszym praktycznym krokiem jest złożenie do wójta, burmistrza albo prezydenta miasta wniosku o zmianę miejscowego planu. Podstawą prowadzenia rejestru takich wniosków jest art. 31 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym wójt, burmistrz albo prezydent miasta prowadzi rejestr planów miejscowych oraz wniosków o ich sporządzenie lub zmianę.

Wniosek warto przygotować bardzo konkretnie. Powinien wskazywać, jakiej działki dotyczy, jakie zapisy planu mają zostać zmienione i dlaczego zmiana jest uzasadniona z punktu widzenia ładu przestrzennego oraz potrzeb lokalnej społeczności. Jeżeli chodzi o dom całodobowej opieki dla seniorów, warto wykazać m.in. dostęp do drogi publicznej, możliwość zapewnienia miejsc postojowych, brak nadmiernej uciążliwości dla sąsiedztwa, dostępność infrastruktury oraz społeczną potrzebę takiej funkcji.

Po reformie planowania przestrzennego znaczenie ma także plan ogólny gminy. Art. 13a ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przewiduje uchwalanie planu ogólnego gminy, a art. 20 ust. 1 tej ustawy wiąże uchwalenie planu miejscowego z oceną zgodności z aktem nadrzędnym właściwym dla danego stanu prawnego. Dlatego przed złożeniem wniosku warto sprawdzić, czy w gminie obowiązuje już plan ogólny i jakie funkcje przewidziano dla danego obszaru.

Co powinien zawierać wniosek o zmianę planu miejscowego?

Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie daje właścicielowi roszczenia o zmianę planu, ale dobrze przygotowany wniosek zwiększa szansę, że gmina potraktuje sprawę poważnie. Wniosek powinien być zgodny z wymaganiami dotyczącymi pism w procedurze planistycznej, w tym z art. 8g ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który przewiduje składanie pism dotyczących aktów planowania przestrzennego z wykorzystaniem urzędowego formularza.

Czy gmina ma termin na rozpatrzenie wniosku?

Wniosek o zmianę MPZP nie jest wnioskiem o wydanie decyzji administracyjnej w indywidualnej sprawie. Dlatego terminy z art. 35 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, dotyczące załatwiania spraw administracyjnych bez zbędnej zwłoki, nie działają tu tak jak przy pozwoleniu, zezwoleniu albo decyzji o warunkach zabudowy.

W praktyce gmina może wpisać wniosek do rejestru i uwzględnić go dopiero przy kolejnej analizie zmian w zagospodarowaniu przestrzennym. Art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nakłada na wójta, burmistrza albo prezydenta miasta obowiązek dokonania analizy zmian w zagospodarowaniu przestrzennym, oceny postępów w opracowywaniu planów miejscowych i opracowania wieloletnich programów ich sporządzania. To właśnie przy takich analizach gmina często ocenia, czy przystąpić do zmiany planu.

Jak przebiega zmiana miejscowego planu?

Jeżeli gmina uzna, że zmiana planu jest zasadna, sama procedura nie polega na dopisaniu jednego zdania do uchwały. Art. 27 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi wprost, że zmiana planu miejscowego następuje w takim trybie, w jakim jest on uchwalany.

Najważniejsze etapy wynikają z art. 14, art. 17 i art. 20 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W uproszczeniu obejmują one:

• analizę zasadności przystąpienia do sporządzenia albo zmiany planu, o której mowa w art. 14 ust. 5 ustawy,
• podjęcie przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu albo jego zmiany na podstawie art. 14 ust. 1 ustawy,
• ogłoszenie o rozpoczęciu prac planistycznych i zbieranie wniosków od zainteresowanych,
• sporządzenie projektu zmiany planu, uzyskanie wymaganych opinii i uzgodnień,
• przeprowadzenie konsultacji społecznych przewidzianych w ustawie,
• rozpatrzenie uwag do projektu,
• uchwalenie zmiany planu przez radę gminy na podstawie art. 20 ust. 1 ustawy,
• publikację uchwały w wojewódzkim dzienniku urzędowym.

Terminy składania wniosków i uwag są każdorazowo wskazywane w ogłoszeniach gminy. Trzeba ich pilnować, ponieważ spóźnione uwagi mogą nie odnieść praktycznego skutku. Warto śledzić Biuletyn Informacji Publicznej gminy, tablicę ogłoszeń oraz stronę internetową urzędu.

Zmiana sposobu użytkowania budynku a MPZP

W opisanej sytuacji ważna jest nie tylko zmiana MPZP, ale także zmiana sposobu użytkowania budynku. Art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane wskazuje, że przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się m.in. podjęcie albo zaniechanie w obiekcie działalności zmieniającej warunki bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska albo wielkość lub układ obciążeń.

Zgłoszenie zmiany sposobu użytkowania składa się do organu administracji architektoniczno-budowlanej na podstawie art. 71 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Do zgłoszenia trzeba dołączyć dokumenty wymienione w tym przepisie, w tym opis i rysunek określające usytuowanie obiektu, opis techniczny, oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz zaświadczenie albo kopię zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, jeżeli plan obowiązuje.

Jeżeli zamierzona zmiana sposobu użytkowania narusza ustalenia obowiązującego planu miejscowego, organ powinien wnieść sprzeciw. Wynika to z art. 71 ust. 5 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Dlatego przy planie przewidującym wyłącznie dom jednorodzinny samo dostosowanie budynku do wymogów sanitarnych, przeciwpożarowych czy dostępnościowych może nie wystarczyć.

Trzeba też pamiętać, że prowadzenie placówki zapewniającej całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub osobom w podeszłym wieku wymaga zezwolenia wojewody. Wynika to z art. 67 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej. Warunki świadczenia usług bytowych i opiekuńczych określa art. 68 tej ustawy. Zgodność z MPZP jest więc tylko jednym z elementów całej procedury.

Czy można uzyskać warunki zabudowy zamiast zmiany planu?

Jeżeli dla terenu obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, decyzja o warunkach zabudowy nie zastępuje planu. Art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dotyczy zmiany zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego. Gdy plan obowiązuje, inwestor musi działać w jego granicach albo dążyć do jego zmiany.

Decyzja o warunkach zabudowy może mieć znaczenie tylko wtedy, gdy dla działki nie ma MPZP. W opisanej sprawie, skoro plan istnieje i przewiduje zabudowę jednorodzinną, podstawowym problemem pozostaje zgodność planowanego domu opieki z konkretnymi ustaleniami tego planu.

Skarga na miejscowy plan do sądu administracyjnego

Drugą drogą, niezależną od wniosku o zmianę planu, jest skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Nie służy ona jednak do tego, aby sąd zastąpił radę gminy i wpisał do planu nowe przeznaczenie działki. Skarga może prowadzić do stwierdzenia nieważności uchwały planistycznej w całości albo w części, jeżeli wystąpiły wady prawne.

Podstawą skargi jest art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Zgodnie z tym przepisem każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą albo zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę albo zarządzenie do sądu administracyjnego.

W aktualnym stanie prawnym nie trzeba poprzedzać skargi wezwaniem rady gminy do usunięcia naruszenia prawa. Skargę wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie jest przedmiotem skargi, co wynika z art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Trzeba jednak wykazać własny interes prawny. Sam fakt, że plan jest niekorzystny ekonomicznie albo utrudnia prowadzenie działalności, zwykle nie wystarczy. Właściciel powinien wskazać, które konkretne ustalenia planu naruszają jego prawo własności lub inne uprawnienie i dlaczego naruszenie wynika z wadliwego działania gminy.

Kiedy skarga na MPZP ma realne podstawy?

Art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przewiduje, że istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, naruszenie właściwości organów w tym zakresie albo naruszenie zasad sporządzania planu ogólnego powodują nieważność uchwały rady gminy w całości albo w części.

Przykładowe argumenty, które mogą mieć znaczenie w skardze, to:

• pominięcie wymaganych etapów procedury planistycznej wynikających z art. 17 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym,
• brak wymaganych opinii lub uzgodnień, jeżeli miały znaczenie dla treści planu,
• sprzeczność części tekstowej i graficznej planu,
• nieproporcjonalne ograniczenie prawa własności bez wykazania uzasadnienia urbanistycznego,
• ustalenia planu naruszające przepisy odrębne, np. dotyczące dróg, ochrony środowiska, zabytków albo bezpieczeństwa.

W orzecznictwie nadal aktualny pozostaje pogląd, że zmiana planu miejscowego nie może być dokonana z pominięciem ustawowego trybu. W wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 24 lutego 2009 r., sygn. akt II SA/Kr 1270/08, wskazano, że jakakolwiek zmiana miejscowego planu, również częściowa, wymaga zachowania trybu przewidzianego w ustawie. Podobnie w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 30 czerwca 2006 r., sygn. akt II SA/Wr 204/06, podkreślono znaczenie zachowania procedury planistycznej.

Co wybrać: wniosek o zmianę planu czy skargę do WSA?

Wniosek o zmianę MPZP i skarga do sądu administracyjnego mają różne cele. Wniosek służy przekonaniu gminy, że warto rozpocząć procedurę planistyczną i dopuścić nową funkcję terenu. Skarga służy kontroli legalności uchwały planistycznej. Jeżeli plan został uchwalony prawidłowo, ale jest niekorzystny dla właściciela, skarga może nie przynieść oczekiwanego rezultatu.

W sprawie domu całodobowej opieki najczęściej warto zacząć od analizy treści planu. Jeżeli plan dopuszcza usługi społeczne, usługi zdrowia albo usługi opiekuńcze jako funkcję dopuszczalną, być może nie trzeba zmieniać planu, lecz wystarczy prawidłowo przygotować zgłoszenie zmiany sposobu użytkowania oraz dokumenty wymagane do zezwolenia wojewody. Jeżeli plan takich funkcji nie dopuszcza, trzeba rozważyć wniosek o zmianę MPZP. Skarga do WSA ma sens przede wszystkim wtedy, gdy istnieją konkretne zarzuty prawne wobec uchwały planistycznej.

FAQ

Źródła

• Art. 3 ust. 1, art. 8g, art. 13a, art. 14, art. 17, art. 20, art. 27, art. 28 ust. 1, art. 31 ust. 1, art. 32 ust. 1 i art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
• Art. 71 ust. 1, ust. 2 i ust. 5 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.
• Art. 67 ust. 1 i art. 68 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej.
• Art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.
• Art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
• Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 24 lutego 2009 r., sygn. akt II SA/Kr 1270/08.
• Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 30 czerwca 2006 r., sygn. akt II SA/Wr 204/06.