Zajęcie pasa drogowego a spór o granice działki – co robić

Kiedy zarządca drogi może zarzucić zajęcie pasa drogowego?

Zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi wydanego w drodze decyzji administracyjnej — tak stanowi art. 40 ust. 1 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Wyjątki dotyczą sytuacji wskazanych w art. 22 ust. 2, 2a i 2c tej ustawy, gdy zamiast decyzji podstawą jest umowa.

Zgodnie z art. 40 ust. 2 ustawy o drogach publicznych zezwolenie dotyczy w szczególności:

• prowadzenia robót w pasie drogowym,
• umieszczania urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego,
• umieszczania obiektów budowlanych lub reklam,
• zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności na inne cele.

W praktyce zarzut może dotyczyć np. ogrodzenia, utwardzenia, składowania materiałów, urządzenia zjazdu, kontenera, elementów małej architektury albo faktycznego korzystania z gruntu drogowego jak z własnego. Jeśli problem dotyczy robót przy wjeździe, warto porównać sytuację z zagadnieniem zjazdu na posesję.

Kluczowe jest jednak to, że najpierw trzeba wykazać, iż dana rzecz lub sposób korzystania rzeczywiście znajduje się w granicach pasa drogowego.

Co to jest pas drogowy i dlaczego granice są tak ważne?

Definicję pasa drogowego zawiera art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych. Jest to wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą.

To oznacza, że spór o karę za zajęcie pasa drogowego bardzo często jest w istocie sporem o przebieg granicy. Jeżeli organ nie wykaże, gdzie dokładnie przebiega granica pasa drogowego, nie powinien opierać decyzji wyłącznie na przypuszczeniach, roboczych szkicach czy niezweryfikowanych materiałach.

Jeżeli w sprawie pojawiają się stare znaki graniczne, mapy archiwalne, rozbieżności w ewidencji albo konflikt z sąsiadem lub zarządcą drogi, problem może wymagać szerszego spojrzenia także od strony sporu o granice działek.

Opłata i kara za zajęcie pasa drogowego

Zgodnie z art. 40 ust. 3 ustawy o drogach publicznych za zajęcie pasa drogowego pobiera się opłatę. Sposób jej obliczenia zależy od rodzaju zajęcia, a dla zajęcia z art. 40 ust. 2 pkt 1 i 4 podstawą jest iloczyn powierzchni, stawki i liczby dni zajęcia — art. 40 ust. 4 tej ustawy. Zajęcie krótsze niż 24 godziny traktuje się jak 1 dzień.

Dla dróg samorządowych maksymalne stawki określa art. 40 ust. 8 ustawy o drogach publicznych, natomiast konkretne stawki ustala rada gminy, rada powiatu albo sejmik województwa w odpowiedniej uchwale, zależnie od kategorii drogi i zarządcy. W sprawach dróg krajowych stosuje się przepisy właściwe dla zarządcy tej drogi oraz akty wykonawcze i wewnętrzne stawki wynikające z obowiązujących regulacji.

Jeżeli zajęcie nastąpiło bez wymaganego zezwolenia albo bez wymaganej umowy z art. 22 ust. 2, 2a lub 2c ustawy, zarządca drogi wymierza karę pieniężną w drodze decyzji administracyjnej w wysokości 10-krotności opłaty — art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy o drogach publicznych.

Jakie dowody powinien mieć organ?

W postępowaniu administracyjnym organ ma obowiązek podjąć wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, zgodnie z art. 7 i art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Dowody powinny być ocenione zgodnie z art. 80 K.p.a., czyli na podstawie całokształtu materiału dowodowego.

W sprawie o zajęcie pasa drogowego oznacza to, że zarządca drogi nie powinien poprzestać na ogólnym twierdzeniu, że obiekt „stoi w pasie”. Potrzebne są dokumenty pozwalające ustalić:

• dokładny przebieg granic pasa drogowego,
• położenie spornego obiektu lub utwardzenia względem tych granic,
• powierzchnię i okres zajęcia, jeśli ma być naliczona opłata lub kara.

Największą wartość dowodową mają urzędowe materiały geodezyjne, dane z ewidencji gruntów i budynków, mapy do celów prawnych, dokumentacja z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego oraz opracowania sporządzone przez uprawnionego geodetę. Same „mapki poglądowe” lub materiały bez wyjaśnionego pochodzenia mogą być niewystarczające, jeśli są kwestionowane.

Jeżeli zarzut dotyczy np. wykonania nawierzchni lub ingerencji w teren przyległy do drogi, pomocne bywa porównanie z problematyką samowolnego utwardzenia drogi gminnej albo zakresem pojęcia zajęcie pasa.

Czy stare kamienie graniczne i dawne mapy mają znaczenie?

Tak, ale ich znaczenie zależy od konkretnego stanu faktycznego i od tego, czy da się je powiązać z dokumentacją urzędową. Same odnalezione w terenie kamienie graniczne nie zawsze przesądzają sprawę, jeżeli nie wiadomo, czy odpowiadają aktualnemu stanowi prawnemu ujawnionemu w dokumentacji geodezyjnej. Z drugiej strony organ nie może ich zignorować bez analizy.

Jeżeli posiada Pan stare granitowe kamienie z oznaczeniami, szkice graniczne, wypisy, wyrysy, protokoły graniczne, mapy z zasobu geodezyjnego albo dokumenty z dawnych postępowań, należy je złożyć do akt sprawy z wnioskiem o ich formalne przeprowadzenie jako dowodu. Warto też zażądać, aby organ odniósł się do nich w uzasadnieniu decyzji, zgodnie z art. 107 § 3 K.p.a.

W praktyce bardzo często rozstrzygające jest zestawienie: dokumentów historycznych, aktualnej ewidencji gruntów, mapy z projekcją obiektu w terenie oraz stanowiska geodety. Im większe rozbieżności między tymi źródłami, tym bardziej prawdopodobne, że sprawa wymaga osobnego rozstrzygnięcia granicznego.

Co zrobić w toku postępowania administracyjnego?

Jeżeli postępowanie jeszcze trwa i nie ma ostatecznej decyzji, warto działać aktywnie. Na podstawie art. 10 § 1 K.p.a. strona ma prawo czynnego udziału w każdym stadium postępowania, w tym wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów.

W praktyce warto:

1. zażądać wglądu do akt i kopii wszystkich map, szkiców, notatek i opinii, na których opiera się organ;
2. złożyć własne dokumenty geodezyjne i fotografie terenu;
3. wnieść o dopuszczenie dowodu z opinii uprawnionego geodety albo o pozyskanie materiałów z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego;
4. zakwestionować powierzchnię, okres i sam fakt zajęcia pasa, jeżeli nie są udowodnione;
5. wskazać, że przy spornej granicy przedwczesne jest przypisanie odpowiedzialności bez jednoznacznego ustalenia przebiegu linii granicznych.

Jeżeli chodzi o formalne usytuowanie wjazdu lub robót przy granicy drogi, istotne może być również, czy spór nie dotyczy tak naprawdę elementu infrastruktury związanego ze zjazdem. Tego samego URL nie należy już dalej powielać w treści.

Odwołanie od decyzji o karze lub opłacie

Jeżeli decyzja została już wydana, co do zasady przysługuje od niej odwołanie w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji stronie — art. 129 § 1 i 2 K.p.a. Odwołanie wnosi się za pośrednictwem organu, który wydał decyzję — art. 129 § 1 K.p.a.

W odwołaniu warto podnieść zwłaszcza:

• błędne ustalenie, że grunt należy do pasa drogowego,
• brak pełnego materiału geodezyjnego,
• pominięcie przedstawionych dowodów strony,
• naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a.,
• błędne wyliczenie powierzchni, czasu zajęcia albo stawki.

Jeżeli organ II instancji utrzyma decyzję w mocy, kolejnym krokiem może być skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego na zasadach wynikających z ustawy z 30 sierpnia 2002 r. — Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Co do zasady skargę wnosi się w terminie 30 dni od doręczenia rozstrzygnięcia organu II instancji, zgodnie z art. 53 § 1 tej ustawy.

Kiedy potrzebne jest rozgraniczenie nieruchomości?

Jeżeli problem nie sprowadza się tylko do oceny dowodów w sprawie administracyjnej, ale do rzeczywistego sporu o przebieg granicy nieruchomości, może być potrzebne rozgraniczenie.

Postępowanie rozgraniczeniowe regulują art. 29-39 ustawy z 17 maja 1989 r. — Prawo geodezyjne i kartograficzne. Zgodnie z art. 29 ust. 1 tej ustawy rozgraniczenie nieruchomości ma na celu ustalenie przebiegu ich granic przez określenie położenia punktów i linii granicznych, utrwalenie tych punktów znakami granicznymi na gruncie oraz sporządzenie odpowiednich dokumentów.

Rozgraniczenie prowadzi co do zasady wójt, burmistrz albo prezydent miasta, a czynności ustalenia przebiegu granic wykonuje upoważniony geodeta. Jeżeli strony nie zawrą ugody albo brak będzie podstaw do administracyjnego zakończenia sprawy, sprawa może trafić do sądu powszechnego.

To ważne, bo w niektórych sprawach odwołanie od decyzji o karze nie rozwiąże definitywnie problemu granicy. Może jedynie doprowadzić do uchylenia wadliwej decyzji. Ostateczne wyjaśnienie granic może wymagać osobnej procedury.

Na co zwrócić uwagę w praktyce?

W sporach z zarządcą drogi najwięcej problemów pojawia się wtedy, gdy jedna strona posługuje się mapą ewidencyjną, druga wskazuje znaki graniczne w terenie, a żadna nie przedstawia pełnej analizy geodezyjnej. W takiej sytuacji nie warto ograniczać się do ogólnego stwierdzenia, że „granica jest gdzie indziej”. Lepiej precyzyjnie wykazać, jakie dokumenty przeczą ustaleniom organu i czego Pan żąda.

• Proszę zebrać całość dokumentacji geodezyjnej dotyczącej działki i pasa drogowego.
• Proszę sprawdzić, czy decyzja dokładnie wskazuje powierzchnię zajęcia, okres zajęcia i podstawę stawki.
• Proszę ustalić, czy zarzucane działanie to rzeczywiście zajęcie pasa drogowego, czy np. spór o przebieg granicy, usytuowanie ogrodzenia albo wjazdu.
• Proszę pilnować terminów odwoławczych — ich przekroczenie może bardzo utrudnić obronę.

FAQ

Czy sama stara mapa wystarczy, aby obronić się przed karą?

Nie zawsze. Duże znaczenie mają dokumenty urzędowe z zasobu geodezyjnego, dane ewidencyjne i aktualne ustalenia geodety. Stara mapa może być ważnym dowodem, ale zwykle powinna być oceniona razem z pozostałą dokumentacją.

Czy organ musi udowodnić, że obiekt stoi w pasie drogowym?

Tak. Wynika to z art. 7 i art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. To organ ma obowiązek dokładnie wyjaśnić stan faktyczny przed wydaniem decyzji.

Ile czasu mam na odwołanie od decyzji?

Co do zasady 14 dni od doręczenia decyzji, zgodnie z art. 129 § 1 i 2 K.p.a. Termin liczy się od dnia skutecznego doręczenia stronie.

Czy przy sporze o granicę trzeba od razu wszczynać rozgraniczenie?

Nie zawsze. Jeżeli decyzja jest wadliwa dowodowo, można najpierw bronić się w postępowaniu administracyjnym i w odwołaniu. Rozgraniczenie staje się potrzebne wtedy, gdy rzeczywisty przebieg granicy nie jest możliwy do jednoznacznego ustalenia w tej sprawie.

Czy kara zawsze jest nakładana automatycznie?

Jeżeli organ prawidłowo ustali, że doszło do zajęcia pasa drogowego bez wymaganego zezwolenia lub umowy, art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy o drogach publicznych przewiduje obowiązek wymierzenia kary. Spór zwykle dotyczy więc nie tyle samej zasady, ile ustalenia, czy przesłanki kary rzeczywiście zostały spełnione.

Źródła

• Ustawa z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, w szczególności art. 4 pkt 1, art. 22 ust. 2, 2a, 2c, art. 40 ust. 1-12.
• Ustawa z 14 czerwca 1960 r. — Kodeks postępowania administracyjnego, w szczególności art. 7, art. 10 § 1, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3, art. 129 § 1 i 2.
• Ustawa z 17 maja 1989 r. — Prawo geodezyjne i kartograficzne, w szczególności art. 29-39.
• Ustawa z 30 sierpnia 2002 r. — Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w szczególności art. 53 § 1.
• Wyrok NSA z 17 czerwca 2008 r., sygn. akt II GSK 171/08, CBOSA.
• W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, że dla przypisania zajęcia pasa drogowego konieczne jest jednoznaczne wykazanie przebiegu granic pasa drogowego i położenia spornego obiektu względem tych granic.