Niesamodzielny lokal komunalny a wykup od gminy

Czy gmina może odmówić wykupu niesamodzielnego lokalu?

Tak, odmowa gminy może być prawidłowa, jeżeli lokal nie może zostać wyodrębniony jako samodzielny lokal mieszkalny. Zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali odrębną nieruchomość może stanowić samodzielny lokal mieszkalny, a także lokal o innym przeznaczeniu. Definicję samodzielnego lokalu zawiera art. 2 ust. 2 tej ustawy: jest to wydzielona trwałymi ścianami w obrębie budynku izba albo zespół izb, które wraz z pomieszczeniami pomocniczymi służą zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych.

Jeżeli kuchnia, łazienka albo pokoje są połączone w taki sposób, że korzystanie z lokalu wymaga przechodzenia przez część używaną przez sąsiadów albo przez fragment innego lokalu, starosta może odmówić potwierdzenia samodzielności. W praktyce sam wspólny korytarz nie zawsze przesądza sprawę, ale problem powstaje wtedy, gdy układ pomieszczeń nie zapewnia wyłącznego, funkcjonalnego korzystania z lokalu jako odrębnej całości.

Wykup mieszkania komunalnego nie jest też klasycznym prawem pierwokupu. W odniesieniu do lokali gminnych najczęściej chodzi o pierwszeństwo w nabyciu. Wynika ono z art. 34 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami i przysługuje najemcy lokalu mieszkalnego, jeżeli najem został nawiązany na czas nieoznaczony. Zbycie bez przetargu jest możliwe na podstawie art. 37 ust. 2 pkt 1 tej ustawy, ale dopiero wtedy, gdy nieruchomość jest przeznaczona do zbycia i osobie przysługuje pierwszeństwo. Gmina co do zasady nie ma obowiązku sprzedać każdego lokalu komunalnego na żądanie najemcy. Jeżeli lokal ma status socjalny, przed planowaniem wykupu znaczenie może mieć także przekształcenie lokalu socjalnego w komunalny.

Kiedy lokal mieszkalny jest samodzielny?

Art. 2 ust. 2 ustawy o własności lokali posługuje się kryterium techniczno-funkcjonalnym. Lokal powinien być wydzielony trwałymi ścianami i umożliwiać samodzielne zaspokajanie potrzeb mieszkaniowych. Pomieszczenia pomocnicze, takie jak kuchnia, łazienka, przedpokój czy toaleta, nie zawsze muszą tworzyć jeden zamknięty układ architektoniczny, ale lokal powinien dawać realną możliwość korzystania z niego bez naruszania cudzej wyłączności.

Art. 2 ust. 4 ustawy o własności lokali pozwala zaliczyć do lokalu pomieszczenia przynależne, nawet gdy nie przylegają bezpośrednio do lokalu lub znajdują się poza budynkiem, w szczególności piwnicę, strych, komórkę albo garaż. Nie rozwiązuje to jednak problemu podstawowego: izby i pomieszczenia pomocnicze służące mieszkaniu muszą tworzyć funkcjonalną całość, którą można prawnie i technicznie wyodrębnić.

W orzecznictwie podkreśla się, że lokal samodzielny nie powinien funkcjonalnie stanowić części innego lokalu, a korzystanie z niego nie może wymagać korzystania z pomieszczeń znajdujących się w cudzym lokalu. Tak wskazał między innymi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w wyroku z 9 lipca 2013 r., sygn. II SA/Bd 522/13. Z kolei WSA we Wrocławiu w wyroku z 7 lutego 2013 r., sygn. II SA/Wr 867/12, zwrócił uwagę na powiązanie stanu technicznego lokalu z jego funkcją mieszkaniową.

Zaświadczenie starosty o samodzielności lokalu

Spełnienie wymogu samodzielności stwierdza starosta w formie zaświadczenia na podstawie art. 2 ust. 3 ustawy o własności lokali. Do wydania zaświadczenia stosuje się art. 217-220 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 217 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego zaświadczenie wydaje się, jeżeli urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa albo osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny.

W praktyce wniosek o zaświadczenie często składa właściciel budynku, czyli gmina, ponieważ to ona przygotowuje sprzedaż i dokumentację do aktu notarialnego. Najemca może jednak domagać się od gminy przedstawienia dokumentów potwierdzających, czy lokal w ogóle może być wyodrębniony. W określonych sytuacjach najemca może również sam wystąpić o zaświadczenie, jeżeli wykaże interes prawny, ale organ może badać, czy taki interes rzeczywiście istnieje.

Jeżeli starosta odmówi wydania zaświadczenia albo odmówi wydania zaświadczenia o żądanej treści, robi to w formie postanowienia. Wynika to z art. 219 Kodeksu postępowania administracyjnego. Na takie postanowienie służy zażalenie. Zgodnie z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 lipca 2009 r., sygn. I OPS 2/09, organem właściwym do rozpoznania zażalenia jest samorządowe kolegium odwoławcze. Po wyczerpaniu tego trybu możliwa jest skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego.

Co zrobić po otrzymaniu odmowy z gminy?

Najważniejsze jest ustalenie, czy odmowa gminy opiera się na rzeczywistym braku samodzielności, czy tylko na ogólnym stanowisku urzędu. Warto zażądać pisemnego wskazania, jakie konkretnie przeszkody techniczne uniemożliwiają sprzedaż i czy gmina dysponuje zaświadczeniem starosty, odmową jego wydania, opinią techniczną albo inwentaryzacją budowlaną.

Praktyczny plan działania może wyglądać następująco:

Nie warto finansować przebudowy wyłącznie na podstawie ustnej informacji urzędnika, że po wykonaniu prac gmina może sprzeda lokal. Jeżeli najemca ma ponosić koszty, powinien dążyć do uzyskania pisemnego porozumienia określającego zakres prac, zgodę właściciela, sposób rozliczenia nakładów, procedurę sprzedaży i warunki bonifikaty. W przeciwnym razie może dojść do sytuacji, w której najemca zapłaci za projekt lub roboty, a sprzedaż nadal nie dojdzie do skutku.

Czy najemca musi zapłacić za wydzielenie lokalu?

Przepisy nie wprowadzają ogólnej zasady, że najemca lokalu komunalnego ma obowiązek sfinansować wydzielenie samodzielnego lokalu tylko dlatego, że chce go kupić. Gmina jako właściciel może jednak uzależnić sprzedaż od uprzedniego usunięcia przeszkód technicznych, jeżeli bez tego nie można ustanowić odrębnej własności lokalu. Wtedy finansowanie przebudowy staje się kwestią negocjacji, uchwał rady gminy, zarządzeń organu wykonawczego i ewentualnej umowy z najemcą.

Jeżeli przebudowa wymaga ingerencji w części wspólne budynku, instalacje, ściany konstrukcyjne lub zmianę sposobu korzystania z pomieszczeń, konieczna może być zgoda właściciela, dokumentacja projektowa, a w zależności od zakresu robót także procedura wynikająca z ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Konkretna kwalifikacja robót zależy od projektu i stanu budynku.

Warto również ustalić, czy po wydzieleniu lokalu zmieni się jego powierzchnia użytkowa, układ pomieszczeń, standard, dostęp do łazienki albo kuchni oraz udział w nieruchomości wspólnej. Te elementy wpływają na cenę sprzedaży, wysokość czynszu, przyszłe opłaty do wspólnoty mieszkaniowej i opłacalność całej transakcji.

Czy można domagać się odszkodowania od gminy?

Sam fakt, że lokal komunalny nie jest samodzielny w rozumieniu art. 2 ust. 2 ustawy o własności lokali, nie oznacza automatycznie bezprawnego działania gminy ani nie tworzy samodzielnej podstawy do odszkodowania. Najem może dotyczyć lokalu albo części budynku faktycznie przeznaczonej do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych, nawet jeżeli nie da się jej od razu sprzedać jako odrębnej nieruchomości lokalowej.

Ewentualne roszczenie odszkodowawcze wymagałoby wykazania wszystkich przesłanek odpowiedzialności kontraktowej z art. 471 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny: niewykonania albo nienależytego wykonania zobowiązania przez gminę, szkody oraz normalnego związku przyczynowego. Jeżeli najemca od początku znał układ lokalu i przez lata korzystał z niego jako z mieszkania, samo rozczarowanie brakiem możliwości wykupu może nie wystarczyć do skutecznego żądania odszkodowania.

Inaczej należy oceniać sytuację, gdy gmina wprowadziła najemcę w błąd, wyraźnie zapewniała o możliwości wykupu, pobrała opłaty na dokumentację albo nakłoniła do poniesienia nakładów, a następnie bez uzasadnienia odmówiła sprzedaży. Wtedy trzeba badać treść pism, uchwał, porozumień i decyzji gminy.

Obniżenie czynszu za niesamodzielny albo wadliwy lokal

Jeżeli układ lokalu, brak wyłącznego dostępu do części pomieszczeń, wspólny korytarz albo inne cechy techniczne ograniczają przydatność lokalu do umówionego użytku, można rozważyć żądanie obniżenia czynszu. Podstawą prawną jest art. 664 § 1 Kodeksu cywilnego, zgodnie z którym jeżeli rzecz najęta ma wady ograniczające jej przydatność do umówionego użytku, najemca może żądać odpowiedniego obniżenia czynszu za czas trwania wad.

Trzeba jednak pamiętać o art. 664 § 3 Kodeksu cywilnego. Jeżeli najemca w chwili zawarcia umowy wiedział o wadach, uprawnienia z art. 664 § 1 i § 2 Kodeksu cywilnego mogą być wyłączone. W sprawach wieloletnich lokali komunalnych gmina często podnosi, że najemca znał układ mieszkania od początku. Nie przekreśla to każdego żądania, ale utrudnia dochodzenie obniżki za okres wsteczny.

Niezależnie od Kodeksu cywilnego trzeba sprawdzić lokalne akty prawa miejscowego i uchwały rady gminy dotyczące zasad najmu, stawek czynszu, obniżek i ulg. Ustawa z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego przewiduje w art. 21 ust. 1 pkt 2, że rada gminy uchwala wieloletni program gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy, a w art. 21 ust. 2 pkt 4 wskazuje, że program obejmuje zasady polityki czynszowej oraz warunki obniżania czynszu. W praktyce to właśnie uchwała gminy może przesądzać, czy przysługuje bonifikata czynszowa ze względu na obniżony standard lokalu.

Roszczenia pieniężne za okresy wcześniejsze trzeba oceniać także pod kątem przedawnienia. Zgodnie z art. 118 Kodeksu cywilnego roszczenia o świadczenia okresowe przedawniają się co do zasady z upływem 3 lat. W przypadku żądania zwrotu nadpłaconego czynszu albo obniżenia czynszu za lata poprzednie konieczna jest analiza, jak dokładnie sformułowane jest roszczenie i od kiedy najemca mógł go dochodzić.

Jak odpowiedzieć gminie?

Jeżeli urząd oczekuje odpowiedzi, najlepiej nie odmawiać pochopnie ani nie deklarować od razu finansowania przebudowy. Rozsądne jest złożenie pisma, w którym najemca:

• prosi o wskazanie podstawy prawnej i faktycznej odmowy sprzedaży,
• wnosi o udostępnienie dokumentów potwierdzających brak samodzielności lokalu,
• pyta, czy gmina występowała o zaświadczenie z art. 2 ust. 3 ustawy o własności lokali,
• wnosi o określenie, jakie roboty lub czynności są konieczne do uzyskania samodzielności,
• żąda informacji, czy po wykonaniu prac gmina przeznaczy lokal do sprzedaży i na jakich warunkach,
• wnosi o ocenę możliwości obniżenia czynszu z powodu ograniczonej funkcjonalności lokalu.

W piśmie warto zaznaczyć, że ewentualna zgoda na poniesienie kosztów dokumentacji lub robót może być rozważana dopiero po otrzymaniu pełnej informacji technicznej, prawnej i finansowej. Takie stanowisko zabezpiecza najemcę przed zarzutem bierności, a jednocześnie nie tworzy niekorzystnego zobowiązania.

FAQ

Podsumowanie

W opisanej sytuacji gmina może mieć rację, jeżeli układ pomieszczeń rzeczywiście uniemożliwia uzyskanie zaświadczenia o samodzielności lokalu. Bez takiego zaświadczenia sprzedaż lokalu jako odrębnej nieruchomości będzie co do zasady niemożliwa. Nie oznacza to jednak, że najemca powinien automatycznie finansować przebudowę albo rezygnować ze wszystkich roszczeń.

Najbezpieczniej uzyskać od gminy pełne pisemne uzasadnienie, sprawdzić dokumentację techniczną, ocenić realny koszt wydzielenia lokalu i dopiero wtedy zdecydować, czy wykup jest opłacalny. Równolegle można złożyć wniosek o obniżenie czynszu, jeżeli niesamodzielność albo układ lokalu realnie obniża komfort i funkcjonalność mieszkania.

Źródła

1. Art. 2 ust. 1-4 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali - Dz.U. 1994 nr 85 poz. 388.
2. Art. 34 ust. 1 pkt 3 oraz art. 37 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.
3. Art. 217-220 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego.
4. Art. 471, art. 664 § 1-3 oraz art. 118 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny.
5. Art. 21 ust. 1 pkt 2 i art. 21 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego.
6. Uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 lipca 2009 r., sygn. I OPS 2/09.
7. Wyrok Sądu Najwyższego z 26 sierpnia 1980 r., sygn. II CR 258/80.
8. Postanowienie Sądu Najwyższego z 25 listopada 1983 r., sygn. III CRN 261/83.
9. Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z 9 lipca 2013 r., sygn. II SA/Bd 522/13.
10. Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 7 lutego 2013 r., sygn. II SA/Wr 867/12.