Zakup działki rolnej i budowa siedliska, kluczowe kwestie prawne i formalne

Dzierżawa ziemi rolnej – jakie warunki trzeba spełniać?

Jeżeli chce Pani zostać dzierżawcą ziemi rolnej, to powinna Pani łącznie spełniać następujące kryteria:

1. Mieć status rolnika indywidualnego, czyli co najmniej od 5 lat zamieszkiwać (zachowując ciągłość) w gminie, na obszarze której jest położona jedna z nieruchomości rolnych wchodzących w skład prowadzonego przez Panią gospodarstwa rolnego. Do tego okresu zalicza się okres zamieszkiwania w innej gminie (nie musi to być gmina granicząca) bezpośrednio poprzedzający zmianę miejsca zamieszkania, jeżeli w gminie tej jest albo była (w trakcie okresu zameldowania) położona jedna z nieruchomości rolnych wchodzących w skład gospodarstwa rolnego, o którym mowa powyżej. Dowodem potwierdzającym zamieszkanie w gminie jest dokument określający zameldowanie na pobyt stały w rozumieniu przepisów o ewidencji ludności i dowodach osobistych. Niemożliwym będzie wykazanie meldunku wstecz u brata.
2. Osobiście prowadzić gospodarstwo rolne, o powierzchni łącznej mniejszej niż 300 ha użytków rolnych, przez okres co najmniej 5 lat. Wymóg 5-letniego osobistego prowadzenia gospodarstwa rodzinnego lub wymóg dotyczący okresu zamieszkiwania, nie dotyczy rolników którzy w dniu ogłoszenia wykazu nieruchomości Zasobu przeznaczonych do dzierżawy mają nie więcej niż 40 lat (nie ukończyli 41 roku życia) lub realizują warunki określone w decyzji o przyznaniu pomocy w rozpoczęciu działalności gospodarczej na rzecz młodych rolników ze środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014–2020.
3. Posiadać kwalifikacje rolnicze.Masz problem prawny? Kliknij tutaj i zapytaj prawnika ›
   

Zasada dobrego sąsiedztwa

Zasada dobrego sąsiedztwa polega na zapewnieniu ładu architektonicznego danego terenu i zapobieganiu rozproszeniu zabudowy, tj.: zachowanie przez planowaną inwestycję kontynuacji funkcji. Jeśli na danym terenie nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, to zabudowa takiego terenu wymaga uzyskania decyzji o warunkach zabudowy.

Organ administracji architektoniczno-budowlanej w trakcie prowadzonego postępowania wyjaśniającego musi bowiem ustalić, czy co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Chodzi zatem o to, aby planowana inwestycja nawiązywała do tej znajdującej się w sąsiedztwie.

Analiza orzecznictwa sądów administracyjnych na przestrzeni ostatnich kilku lat prowadzi do wniosku, iż warunek dobrego sąsiedztwa należy rozumieć szeroko. Wskazuje się, iż przesłankę kontynuacji funkcji należy odnieść do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich w szerokim rozumieniu pojęcia „działka sąsiednia".

W zakresie kontynuacji funkcji mieści się taka zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy. Pojęcie kontynuacji funkcji należy rozumieć w szerokim zakresie, zgodnie z wykładnią systemową, która każe rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela czy inwestora po to, aby mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy, a przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy może być tylko projektowanie inwestycji sprzecznej z dotychczasową funkcją terenu (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 22 stycznia 2014 r., sygn. akt II SA/Wr 664/13). Sądy administracyjne wskazują, iż celem art. 61 u.p.z.p. jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, co oznacza, że zgodnie z zasadą dobrego sąsiedztwa należy badać wpływ inwestycji na otoczenie w sensie urbanistycznym.

Wobec tego w każdym indywidualnym przypadku należy widzieć obszar analizowany jako urbanistyczną całość (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OSK 116/12). Wyznacznikiem spełnienia ustawowego wymogu są faktyczne warunki panujące do tej pory na konkretnym obszarze. Powyższe natomiast oznacza, iż budynkom mieszkalnym towarzyszyć mogą nie tylko inne budynki tego samego typu, lecz także np. sklep osiedlowy, przychodnia lekarska, urządzenia rekreacyjne. Zabudowę taką jak przychodnia lekarska czy apteka należy zaliczyć do usług podstawowych, stanowiących element infrastruktury społecznej (wyrok z 4 listopada 2010 r., sygn. akt II SA/Ke 616/10). Zabudowa usługowa, taka jak sklepy spożywcze, zielarskie czy drogeryjne, jest naturalnym i koniecznym uzupełnieniem funkcji mieszkaniowej. Jest bowiem rzeczą oczywistą, że na terenach mieszkaniowych dopuszczalne są obiekty o innych funkcjach (oświatowe, sakralne, usługowe i inne), które uzupełniają funkcję wiodącą. Usługi o charakterze nieuciążliwym nie tylko zatem nie są sprzeczne z przeważającą zabudową mieszkaniową, ale stanowią również odpowiedź na potrzeby związane z realizacją codziennych potrzeb życiowych mieszkańców. O atrakcyjności konkretnej lokalizacji nie świadczy bowiem wyłącznie ciekawa architektura, czy bliskość terenów zielonych, ale również dostęp do jak najpełniejszego wachlarza usług takich jak przedszkole czy żłobek, gabinety lekarskie, sklepy osiedlowe, poczta itp. Dodatkowym argumentem przemawiającym za spełnieniem warunku kontynuacji funkcji zabudowy jest istnienie już na analizowanym terenie innej zabudowy usługowej. Nie zasługują na uwzględnienie spotykane twierdzenia organów administracji architektoniczno-budowlanej, iż planowana działalność usługowa musi pozostawać tożsama do istniejącej. Jak wskazuje się w orzecznictwie, skoro na danym obszarze występuje już zabudowa usługowa (np. warsztat samochodowy), to funkcję taką będzie również kontynuowało przedszkole (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 marca 2014 r., sygn. akt II OSK 2501/12).

Podkreśla się jednak, iż chodzi o usługi o charakterze nieuciążliwym. Kontynuacją taką zatem nie będzie realizacja na terenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej zakładu produkcyjnego czy obiektu handlowego wielkopowierzchniowego. Zatem siedlisko powinno jak najbardziej spełniać i spełnia funkcję o charakterze nieuciążliwym.

Pojęcia: siedlisko i zabudowa zagrodowa

Należy pamiętać, że w obowiązujących przepisach nie znajdziemy definicji siedliska, czy też działki siedliskowej. Pojęcie to zostało wypracowane przez judykaturę – jak wskazał Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 15 grudnia 1969 roku (sygn. akt III CZP 12/69) – działką siedliskową jest działka stanowiąca grunt rolny pod budynkami wchodzącymi w skład gospodarstwa rolnego i stanowiąca część tego gospodarstwa, wobec czego podlegająca kryteriom przewidzianym dla gruntów rolnych, a nie działek budowlanych.

Zgodnie z przepisami ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych – gruntami rolnymi są grunty pod wchodzącymi w skład gospodarstw rolnych budynkami mieszkalnymi oraz innymi budynkami i urządzeniami służącymi wyłącznie produkcji rolniczej oraz przetwórstwu rolno-spożywczemu. Wobec powyższego przyjmuje się, że właśnie takie grunty rolne stanowią działkę siedliskową.

Z pojęciem działki siedliskowej związana jest również zabudowa zagrodowa, która podobnie jak działka siedliskowa nie jest zdefiniowana w żadnej ustawie. Definicję tego pojęcia znajdziemy jednakże w Rozporządzeniu Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w którym wskazano, iż przez zabudowę zagrodową należy rozumieć w szczególności budynki mieszkalne, budynki gospodarcze lub inwentarskie w rodzinnych gospodarstwach rolnych, hodowlanych lub ogrodniczych oraz w gospodarstwach leśnych. Z kolei Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 listopada 2017 roku (sygn. akt II OSK 2860/16) wskazał, iż zabudowa zagrodowa oznacza zespół budynków i budowli zlokalizowanych w obrębie działki siedliskowej.

Rolnik i gospodarstwo rolne

Zabudowa zagrodowa w ramach siedliska bez konieczności odrolnienia gruntu możliwa jest zatem wyłącznie na terenach rolniczych i musi być funkcjonalnie związana z prowadzeniem gospodarstwa rolnego. Powstała zabudowa musi więc mieć zarówno charakter gospodarczy czy też produkcyjny, jak i mieszkaniowy. Powyższe z kolei ściśle związane jest z posiadaniem statusu rolnika.

W świetle przepisów ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego – za gospodarstwo rolne należy uważać gospodarstwo rolne w rozumieniu Kodeksu cywilnego, w którym powierzchnia nieruchomości rolnej albo łączna powierzchnia nieruchomości rolnych jest nie mniejsza niż 1 ha. Rolnikiem indywidualnym jest zaś osoba fizyczna będącą właścicielem, użytkownikiem wieczystym, samoistnym posiadaczem lub dzierżawcą nieruchomości rolnych, których łączna powierzchnia użytków rolnych nie przekracza 300 ha, posiadającą kwalifikacje rolnicze oraz co najmniej od 5 lat zamieszkałą w gminie, na obszarze której jest położona jedna z nieruchomości rolnych wchodzących w skład gospodarstwa rolnego i prowadzącą przez ten okres osobiście to gospodarstwo.

Tak, jak wspomniałam powyżej, jeśli dla danego obszaru nie uchwalono miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, rolnik, chcąc wybudować siedlisko, będzie musiał przed uzyskaniem pozwolenia na budowę wystąpić o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Pozwolenie na budowę budynków mieszkalnych i gospodarczych w ramach utworzenia nowego siedliska zgodnie z przeznaczeniem wskazanym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego czy decyzji o warunkach zabudowy wydawane jest podmiotom spełniającym ustawowe przesłanki, tj. posiadanie przez właściciela działki siedliskowej statusu rolnika oraz prowadzenie gospodarstwa rolnego.

Zgodnie z art. 61 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym należy uznać, że zabudowa zagrodowa stanowi element gospodarstwa rolnego. Oznacza to, iż możliwość wybudowania budynków gospodarczych i mieszkalnych mają wyłącznie osoby posiadające status rolnika. Takie stanowisko znajduje swoje odzwierciedlenie również w orzecznictwie. Zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 lutego 2014 roku (sygn. akt II OSK 2333/12) – „zabudowa mieszkaniowa jak i zagrodowa służą realizacji tego samego celu”, czyli pełnią funkcję mieszkaniową, lecz w przypadku zabudowy zagrodowej dominującą funkcją jest utrzymywanie produkcji rolnej. W związku z powyższym, w skład zabudowy zagrodowej powinny wchodzić budynki mieszkalne i budynki gospodarcze oraz inwentarskie.

Przepisy nie określają, jaka liczba budynków powinna powstać, by można było mówić o zabudowie zagrodowej. W tej kwestii wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 29 czerwca 2012 roku (sygn. akt II OSK 609/11) – aby inwestycja mogła uzyskać charakter zabudowy zagrodowej konieczne jest rozpoczęcie budowy od postawienia budynku mieszkalnego, a następnie wybudowanie budynków gospodarczych. Sąd zauważa, że „zabudowa zagrodowa (siedlisko) służy prowadzeniu działalności gospodarczej, stanowiąc jednocześnie miejsce zamieszkiwania i pracy rolnika i jego rodziny, a grunty zajęte pod budynki mieszkalne w gospodarstwach rolnych uznaje się za grunty wykorzystywane rolniczo. Zabudowa zagrodowa łączy zatem funkcję mieszkaniową z funkcją produkcji rolnej.

Powyższe jednoznacznie wskazuje, iż właściciel działki siedliskowej niebędący rolnikiem i nieprowadzący gospodarstwa rolnego nie uzyska pozwolenia na budowę w ramach zabudowy siedliskowej.

Co do zasady, uzyskanie pozwolenia na budowę i podjęcie prac możliwe jest dopiero po wyłączeniu gruntów z produkcji rolnej. Jednakże konieczność wyłączenia gruntu z produkcji rolnej nie występuje w przypadku gospodarstw rolnych. Na gruntach rolnych, z pominięciem wyłączenia ich z produkcji rolnej, może powstać tylko zabudowa zagrodowa zrealizowana wyłącznie przez rolnika.

Jak wskazuje Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z dnia 14 grudnia 2016 roku (sygn. akt IV SA/Po 886/16) – zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych grunty pod „wchodzącymi w skład gospodarstw rolnych budynkami mieszkalnymi” (oraz innymi budynkami i urządzeniami służącymi wyłącznie produkcji rolniczej oraz przetwórstwu rolno-spożywczemu) pozostają nadal gruntami rolnymi. Zatem zgoda na wyłączenie gruntów z produkcji rolnej nie jest wymagana w przypadku budowy budynku mieszkalnego wchodzącego w skład gospodarstwa rolnego, o ile nie spowoduje to innego niż rolnicze użytkowanie gruntu rolnego. Tym samym możliwe jest zrealizowanie robót budowlanych polegających na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na gruntach rolnych bez wydawania decyzji, o której mowa w art. 11 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych jeżeli jego realizacja nie zmienia sposobu użytkowania gruntów rolnych, to jest jeżeli budynek mieszkaniowy nie jest dowolnym budynkiem mieszkalnym, ale budynkiem wchodzącym w skład gospodarstwa rolnego.

Zawężenie definicji zabudowy zagrodowej zmianą ustawy z 2022 r.

Co ważne, 1 stycznia 2022 roku weszły w życie przepisy ustawy z dnia 17 listopada 2021 r. o zmianie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Jedną z najważniejszych zmian objętych nowelizacją jest dodanie przez ustawodawcę definicji pojęcia „zabudowy zagrodowej”, której do tej pory nie było zdefiniowane w żadnej ustawie. Zgodnie z nowo dodaną definicją, którą znajdziemy w art. 4 pkt 31 ustawy z dnia 3 lutego 1995?r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych – przez zabudowę zagrodową rozumie się budynki mieszkalne oraz budynki i urządzenia służące wyłącznie produkcji rolniczej oraz przetwórstwu rolno-spożywczemu, jeżeli są położone na gruntach rolnych i wchodzą w skład gospodarstwa rolnego.

Należy zauważyć, że przytoczona definicja ustawowa jest znacznie bardziej precyzyjna i zawęża pojęcie zabudowy zagrodowej ujęte w Rozporządzeniu Ministra Infrastruktury w?sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Tamtejsza definicja wskazywała, iż przez zabudowę zagrodową należy rozumieć „w szczególności budynki mieszkalne, budynki gospodarcze lub inwentarskie w rodzinnych gospodarstwach rolnych, hodowlanych lub ogrodniczych oraz w gospodarstwach leśnych”, a?więc stanowiła katalog otwarty. W przypadku definicji ustawowej mamy zaś do czynienia z?dość wąskim katalogiem zamkniętym. Powyższy ruch ustawodawcy należy ocenić pozytywnie, gdyż brak zdefiniowania pojęcia zabudowy zagrodowej wprowadzał liczne wątpliwości i niejasności w interpretacji przepisów, które szczególnie widoczne były w odniesieniu do możliwości zabudowy działki siedliskowej.

Źródła:

1. Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - Dz.U. 2003 nr 80 poz. 717
2. Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych - Dz.U. 1995 nr 16 poz. 78
3. Rozporządzenie Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie - Dz.U. 2022 poz. 1225
4. Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny - Dz.U. 1964 nr 16 poz. 93

5. Ustawa z dnia 17 listopada 2021 r. o zmianie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, Dz.U. 2021 poz. 2163