Kontrola obiektu budowlanego po oddaniu go do użytku

Użytkowanie obiektu po zakończeniu budowy — zawiadomienie albo pozwolenie

Podstawową zasadę określa art. 54 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. — Prawo budowlane. Zgodnie z tym przepisem do użytkowania obiektu budowlanego, na którego budowę wymagane jest pozwolenie na budowę albo zgłoszenie budowy wskazane w tym przepisie, można przystąpić po zawiadomieniu organu nadzoru budowlanego o zakończeniu budowy, jeżeli organ w terminie 14 dni od dnia doręczenia zawiadomienia nie zgłosi sprzeciwu w drodze decyzji.

W praktyce oznacza to tzw. milczącą zgodę na użytkowanie. Jeżeli zawiadomienie było kompletne, zostało doręczone właściwemu organowi, a organ nie wniósł sprzeciwu w terminie, inwestor może rozpocząć użytkowanie obiektu. Organ może też wcześniej wydać zaświadczenie o braku podstaw do wniesienia sprzeciwu — po jego wydaniu można rozpocząć użytkowanie bez oczekiwania do końca 14 dni.

Trzeba jednak odróżnić zawiadomienie o zakończeniu budowy od pozwolenia na użytkowanie. Art. 55 ust. 1 ustawy Prawo budowlane wskazuje sytuacje, w których przed rozpoczęciem użytkowania trzeba uzyskać decyzję o pozwoleniu na użytkowanie. Dotyczy to m.in. określonych kategorii obiektów wymienionych w załączniku do ustawy, przypadków legalizacyjnych z art. 49 ust. 5 ustawy Prawo budowlane, postępowań naprawczych z art. 51 ust. 4 ustawy Prawo budowlane oraz sytuacji, gdy użytkowanie ma się rozpocząć przed wykonaniem wszystkich robót budowlanych.

Czy po 5 latach od oddania budynku do użytku organ może przeprowadzić kontrolę?

Tak. Upływ 14 dni z art. 54 ustawy Prawo budowlane zamyka organowi drogę do wniesienia sprzeciwu wobec konkretnego zawiadomienia o zakończeniu budowy, ale nie odbiera organom nadzoru budowlanego ogólnej kompetencji kontrolnej.

Podstawą późniejszych działań kontrolnych jest m.in. art. 81 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którym do podstawowych obowiązków organów administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego należy nadzór i kontrola nad przestrzeganiem przepisów prawa budowlanego. Z kolei art. 81a ust. 1 ustawy Prawo budowlane przyznaje organom i osobom działającym z ich upoważnienia prawo wstępu na teren budowy, do obiektu budowlanego oraz do lokalu, jeżeli jest to niezbędne do wykonania czynności kontrolnych.

Oznacza to, że organ może po latach sprawdzać np. czy obiekt został wykonany zgodnie z zatwierdzonym projektem, decyzją o pozwoleniu na budowę, przepisami techniczno-budowlanymi oraz czy jest utrzymywany w należytym stanie technicznym. Kontrola nie może jednak służyć do obejścia terminu na wniesienie sprzeciwu po prawidłowym zawiadomieniu o zakończeniu budowy.

Termin 14 dni na sprzeciw — co oznacza w praktyce?

Termin z art. 54 ustawy Prawo budowlane jest terminem materialnoprawnym. Jeżeli organ nie wniesie sprzeciwu w wymaganym czasie, traci możliwość skutecznego zakwestionowania zawiadomienia w tym trybie. Obecnie termin wynosi 14 dni, choć w starszych stanach prawnych wynosił 21 dni — dlatego przy bardzo dawnych sprawach trzeba sprawdzić przepisy obowiązujące w dacie doręczenia zawiadomienia.

Jeżeli organ po upływie terminu próbuje wydać sprzeciw wobec zawiadomienia, inwestor powinien sprawdzić datę doręczenia zawiadomienia organowi, datę wydania decyzji i datę jej doręczenia. Dla oceny sprawy znaczenie może mieć także sposób liczenia terminów według art. 57 § 1 i § 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. — Kodeks postępowania administracyjnego. Jeżeli równolegle analizowana jest decyzja o pozwoleniu na budowę, praktyczne znaczenie może mieć również termin uprawomocnienia lub ostateczności decyzji.

W orzecznictwie administracyjnym utrwalono pogląd, że upływ ustawowego terminu powoduje wygaśnięcie kompetencji organu do wniesienia sprzeciwu. Starsze orzeczenia odnosiły się do 21-dniowego terminu, ale ich zasadnicza teza pozostaje istotna także przy obecnym 14-dniowym terminie.

• Wyrok WSA w Warszawie z 23 kwietnia 2009 r., sygn. VII SA/Wa 335/09 — termin do wniesienia sprzeciwu ma charakter materialnoprawny, a jego upływ powoduje wygaśnięcie prawa organu do zgłoszenia sprzeciwu.
• Wyrok WSA w Warszawie z 13 lutego 2009 r., sygn. VII SA/Wa 1811/08 — termin wyznaczony organowi do zajęcia stanowiska w formie sprzeciwu jest nieprzywracalny.
• Wyrok WSA w Łodzi z 27 sierpnia 2008 r., sygn. II SAB/Łd 23/08 — po bezskutecznym upływie terminu inwestor może użytkować obiekt objęty zawiadomieniem.

Co może być przedmiotem późniejszej kontroli?

Późniejsza kontrola nie powinna dotyczyć samego spóźnionego sprzeciwu, jeżeli zawiadomienie było skuteczne i termin upłynął. Organ może jednak badać inne kwestie wynikające z ustawy Prawo budowlane.

Kontrola po zawiadomieniu a pozwolenie na użytkowanie

Jeżeli obiekt wymagał jedynie zawiadomienia o zakończeniu budowy, a organ nie wniósł sprzeciwu w terminie z art. 54 ustawy Prawo budowlane, inwestor co do zasady uzyskał prawo do użytkowania. W takiej sytuacji późniejsza kontrola może dotyczyć innych naruszeń, ale nie powinna prowadzić do uznania, że samo rozpoczęcie użytkowania było bezprawne tylko dlatego, że organ po latach chce ponownie oceniać zawiadomienie.

Inaczej jest wtedy, gdy dla danego obiektu wymagane było pozwolenie na użytkowanie na podstawie art. 55 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. W takim przypadku inwestor nie może zastąpić pozwolenia samym zawiadomieniem. Jeżeli mimo obowiązku uzyskania pozwolenia obiekt został oddany do użytkowania bez decyzji, organ może prowadzić postępowanie dotyczące naruszenia przepisów o użytkowaniu.

W sprawach wymagających pozwolenia na użytkowanie znaczenie ma także art. 59a ust. 1 ustawy Prawo budowlane, który przewiduje obowiązkową kontrolę. Zgodnie z art. 59c ust. 1 ustawy Prawo budowlane właściwy organ przeprowadza obowiązkową kontrolę przed upływem 21 dni od dnia doręczenia wezwania inwestora. Jeżeli kontrola wykaże nieprawidłowości, zastosowanie może mieć art. 59f ust. 1 ustawy Prawo budowlane, dotyczący kary za stwierdzone nieprawidłowości.

Czy istnieje przedawnienie kontroli budynku?

W ustawie Prawo budowlane nie ma ogólnego przepisu, który zakazywałby organowi nadzoru budowlanego przeprowadzenia kontroli tylko dlatego, że od oddania obiektu do użytkowania minęło 5 lat. Kompetencje kontrolne organu wynikające z art. 81 ust. 1 pkt 1 i art. 81a ust. 1 ustawy Prawo budowlane nie są ograniczone takim terminem.

Nie należy jednak mylić prawa do kontroli z prawem do wydania konkretnego rozstrzygnięcia albo wymierzenia określonej kary. Jeżeli organ chce zastosować sankcję administracyjną, trzeba osobno zbadać jej podstawę prawną, datę naruszenia, to, czy naruszenie trwa, oraz czy przepisy szczególne prawa budowlanego nie modyfikują zasad ogólnych. W niektórych sprawach może pojawić się również problem stosowania przepisów działu IVa Kodeksu postępowania administracyjnego, w tym art. 189g § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, ale nie można automatycznie przenosić tej regulacji na każdą sankcję z prawa budowlanego bez analizy konkretnej podstawy.

Istotne pozostaje stanowisko wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 2 lipca 2009 r., sygn. II OSK 1078/08: fakt zgłoszenia budynku mieszkalnego do użytkowania i brak sprzeciwu właściwego organu nie stoi na przeszkodzie prowadzeniu przez organy nadzoru budowlanego postępowania w sprawie zgodności inwestycji z warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę.

Jak przygotować się do kontroli nadzoru budowlanego?

Najważniejsze jest ustalenie, w jakim trybie obiekt został oddany do użytkowania i czego dokładnie dotyczy kontrola. Inaczej należy reagować na kontrolę dokumentów po zawiadomieniu o zakończeniu budowy, inaczej na kontrolę stanu technicznego, a jeszcze inaczej na zarzut istotnego odstąpienia od projektu.

• Sprawdź, czy masz potwierdzenie doręczenia zawiadomienia o zakończeniu budowy do właściwego organu nadzoru budowlanego.
• Ustal, czy organ wniósł sprzeciw w terminie wynikającym z art. 54 ustawy Prawo budowlane.
• Zweryfikuj, czy Twój obiekt nie należał do kategorii wymagającej pozwolenia na użytkowanie na podstawie art. 55 ust. 1 ustawy Prawo budowlane.
• Przygotuj projekt budowlany, decyzję o pozwoleniu na budowę, dziennik budowy, oświadczenia kierownika budowy i protokoły badań oraz sprawdzeń, o których mowa w art. 57 ust. 1 ustawy Prawo budowlane.
• Jeżeli organ wskazuje na nieprawidłowości techniczne, przeanalizuj obowiązki właściciela lub zarządcy z art. 61 pkt 1 i art. 62 ustawy Prawo budowlane.

FAQ

Podsumowanie

Jeżeli budynek został oddany do użytkowania po skutecznym zawiadomieniu o zakończeniu budowy, a organ nie wniósł sprzeciwu w terminie przewidzianym w art. 54 ustawy Prawo budowlane, inwestor co do zasady mógł rozpocząć użytkowanie. Po upływie tego terminu organ nie powinien wnosić spóźnionego sprzeciwu.

Nie oznacza to jednak, że po 5 latach kontrola jest wykluczona. Nadzór budowlany może badać zgodność wykonania obiektu z pozwoleniem na budowę i projektem, stan techniczny obiektu oraz późniejsze roboty lub zmiany sposobu użytkowania. Odpowiedź na pytanie, czy organ może nałożyć sankcję, wymaga analizy konkretnego naruszenia, dat i dokumentów.

Źródła

• art. 54, art. 55 ust. 1, art. 57 ust. 1, art. 57 ust. 7 i następne, art. 59a ust. 1, art. 59c ust. 1, art. 59f ust. 1, art. 61 pkt 1, art. 62, art. 66 ust. 1, art. 81 ust. 1 pkt 1 oraz art. 81a ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. — Prawo budowlane,
• art. 57 § 1 i § 4 oraz art. 189g § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. — Kodeks postępowania administracyjnego,
• wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 2 lipca 2009 r., sygn. II OSK 1078/08,
• wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 23 kwietnia 2009 r., sygn. VII SA/Wa 335/09,
• wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 13 lutego 2009 r., sygn. VII SA/Wa 1811/08,
• wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 27 sierpnia 2008 r., sygn. II SAB/Łd 23/08.