Zakup działki rolnej pod zabudowę zagrodową przez nierolnika

Czy nierolnik może kupić działkę rolną 2900 m²?

Tak, przy powierzchni 2900 m² zasadniczo problemem nie jest sam zakup. Zgodnie z art. 1a pkt 1 ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego przepisów tej ustawy nie stosuje się do nieruchomości rolnych o powierzchni mniejszej niż 0,3 ha. Ponieważ 2900 m² to 0,29 ha, nabycie takiej działki przez osobę niebędącą rolnikiem indywidualnym co do zasady nie wymaga spełnienia warunków z art. 2a ust. 1 tej ustawy.

Trzeba jednak wyraźnie oddzielić dwie kwestie: zakup działki i możliwość jej zabudowy. To, że można działkę kupić, nie oznacza jeszcze, że starosta zatwierdzi projekt budowlany domu albo że zgłoszenie budowy będzie skuteczne.

Jeżeli działka jest oznaczona w miejscowym planie symbolem RM, RZM albo podobnym jako teren zabudowy zagrodowej, najważniejsze będzie dokładne brzmienie uchwały planistycznej. Należy sprawdzić, czy plan dopuszcza wyłącznie zabudowę zagrodową, czy także zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, usługową, rekreacyjną albo inne funkcje uzupełniające.

MPZP decyduje o tym, co można zbudować

Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego. Wynika to z art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jeżeli dla terenu obowiązuje MPZP, sposób zagospodarowania działki ustala się przede wszystkim na podstawie tego planu, a nie na podstawie decyzji o warunkach zabudowy.

Zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W praktyce oznacza to, że organ administracji architektoniczno-budowlanej nie może pominąć zapisów planu tylko dlatego, że działka ma dostęp do drogi, media albo sąsiednią zabudowę.

Przy pozwoleniu na budowę organ sprawdza zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego z ustaleniami miejscowego planu. Taki obowiązek wynika wprost z art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane. Jeżeli projekt domu nie mieści się w przeznaczeniu RM lub innym przeznaczeniu rolnym określonym w planie, decyzja może być odmowna.

Jeżeli planu miejscowego nie ma, inwestor może potrzebować decyzji o warunkach zabudowy na podstawie art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W opisanej sytuacji plan jednak istnieje, więc ta droga co do zasady nie zastąpi zapisów MPZP.

Na czym polega zabudowa zagrodowa?

Przepisy prawa budowlanego nie zawierają jednej ogólnej definicji zabudowy zagrodowej, dlatego duże znaczenie ma treść MPZP oraz utrwalona praktyka administracyjna i orzecznicza. W typowym ujęciu zabudowa zagrodowa to zespół budynków związanych z prowadzeniem gospodarstwa rolnego: budynek mieszkalny rolnika, budynki gospodarcze, inwentarskie, magazynowe oraz urządzenia służące produkcji rolnej.

Nie chodzi więc o zwykły dom jednorodzinny na gruncie rolnym. Zabudowa zagrodowa ma pełnić funkcję mieszkalno-gospodarczą dla gospodarstwa rolnego. Sam budynek mieszkalny może być elementem zabudowy zagrodowej, ale tylko wtedy, gdy pozostaje w rzeczywistym związku z gospodarstwem.

Pomocniczo można odwołać się do art. 55³ ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny. Przepis ten stanowi, że za gospodarstwo rolne uważa się grunty rolne wraz z gruntami leśnymi, budynkami lub ich częściami, urządzeniami i inwentarzem, jeżeli stanowią lub mogą stanowić zorganizowaną całość gospodarczą, oraz prawami związanymi z prowadzeniem gospodarstwa rolnego. To właśnie ta funkcjonalna i gospodarcza całość jest istotna przy ocenie, czy inwestycja ma charakter zagrodowy.

Jeżeli inwestor nie prowadzi gospodarstwa rolnego, nie ma gruntów rolnych tworzących gospodarstwo i chce postawić wyłącznie dom mieszkalny, organ może uznać, że inwestycja nie jest zabudową zagrodową, lecz zabudową mieszkaniową jednorodzinną. Jeżeli MPZP nie dopuszcza zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, może to zablokować inwestycję.

Czy trzeba być rolnikiem indywidualnym?

To zależy od brzmienia miejscowego planu. Część planów wskazuje ogólnie na zabudowę zagrodową w gospodarstwach rolnych, inne wymagają związku z gospodarstwem rolnym, gospodarstwem rodzinnym albo określonym rodzajem produkcji rolnej. Niekiedy plan zawiera własne definicje pojęć, które trzeba stosować w pierwszej kolejności.

Jeżeli plan odwołuje się do statusu rolnika indywidualnego, znaczenie ma art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego. Zgodnie z tym przepisem rolnikiem indywidualnym jest osoba fizyczna będąca właścicielem, użytkownikiem wieczystym, samoistnym posiadaczem albo dzierżawcą nieruchomości rolnych, których łączna powierzchnia użytków rolnych nie przekracza 300 ha, posiadająca kwalifikacje rolnicze oraz co najmniej od 5 lat zamieszkała w gminie, na obszarze której jest położona jedna z nieruchomości rolnych wchodzących w skład gospodarstwa rolnego, i prowadząca przez ten okres osobiście to gospodarstwo.

Jeżeli plan nie używa pojęcia rolnika indywidualnego, sam brak takiego statusu nie zawsze przesądza sprawę. Nadal trzeba jednak wykazać realny związek projektowanej zabudowy z gospodarstwem rolnym. Może to wynikać z własności gruntów, dzierżawy, rodzaju produkcji, zaplecza technicznego, planowanych budynków gospodarczych i faktycznego prowadzenia działalności rolniczej.

Pozwolenie na budowę albo zgłoszenie - co sprawdzi urząd?

Dom jednorodzinny może w określonych przypadkach powstać na podstawie zgłoszenia, jeżeli spełnia warunki z art. 29 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, czyli jest wolno stojącym budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym, którego obszar oddziaływania mieści się w całości na działce lub działkach, na których został zaprojektowany. Istnieje także szczególna procedura dla niektórych domów do 70 m², o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a tej ustawy.

Uproszczenie procedury budowlanej nie uchyla jednak miejscowego planu. Zgłoszenie również może spotkać się ze sprzeciwem, jeżeli inwestycja narusza ustalenia MPZP. Wynika to z art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, zgodnie z którym organ wnosi sprzeciw, jeżeli budowa lub wykonywanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo inne przepisy.

W praktyce urząd będzie analizował m.in.:

• czy plan dopuszcza na tym terenie zabudowę zagrodową, mieszkaniową albo inną planowaną funkcję,
• czy projekt odpowiada parametrom z MPZP, np. powierzchni zabudowy, wysokości, geometrii dachu, linii zabudowy i intensywności zabudowy,
• czy inwestor wykazał związek domu z gospodarstwem rolnym, jeżeli plan tego wymaga,
• czy zachodzi potrzeba wyłączenia gruntu z produkcji rolnej,
• czy działka ma dostęp do drogi publicznej i możliwość obsługi infrastrukturalnej.

Wyłączenie gruntu z produkcji rolnej

Jeżeli grunt rolny ma zostać faktycznie przeznaczony pod budynek, dojścia, dojazdy, tarasy lub inne elementy trwałego zagospodarowania, może powstać obowiązek wyłączenia go z produkcji rolniczej. Zasady wynikają z ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

Zgodnie z art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych wyłączenie z produkcji użytków rolnych wytworzonych z gleb pochodzenia mineralnego i organicznego, zaliczonych do klas I, II, III, IIIa i IIIb, użytków rolnych klas IV, IVa, IVb, V i VI wytworzonych z gleb pochodzenia organicznego, a także innych wskazanych w tym przepisie gruntów, może nastąpić po wydaniu decyzji zezwalającej na takie wyłączenie.

Na podstawie art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych decyzję zezwalającą na wyłączenie z produkcji rolniczej należy uzyskać przed uzyskaniem pozwolenia na budowę, a w przypadku robót niewymagających pozwolenia - przed dokonaniem zgłoszenia. Jeżeli więc inwestycja wymaga wyłączenia, brak tej decyzji może uniemożliwić dalsze procedowanie.

W przypadku budownictwa mieszkaniowego znaczenie ma art. 12a ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Przepis ten przewiduje zwolnienie z należności i opłat rocznych za wyłączenie gruntów z produkcji rolniczej do powierzchni 0,05 ha w przypadku budynku jednorodzinnego oraz do 0,02 ha na każdy lokal mieszkalny w budynku wielorodzinnym. Zwolnienie z opłat nie oznacza jednak automatycznie zwolnienia z obowiązku uzyskania decyzji, jeżeli decyzja jest wymagana.

Co można zrobić, jeżeli nie prowadzi się gospodarstwa rolnego?

Najbezpieczniej zacząć od analizy dokumentów, zanim dojdzie do zakupu. Należy uzyskać wypis i wyrys z MPZP, sprawdzić pełną treść uchwały planistycznej, klasę gruntu, powierzchnię użytków, księgę wieczystą, dostęp do drogi publicznej oraz ewentualne ograniczenia środowiskowe, konserwatorskie lub melioracyjne.

Jeżeli plan przewiduje wyłącznie zabudowę zagrodową, osoba nieprowadząca gospodarstwa rolnego ma zasadniczo trzy drogi:

• zrezygnować z zakupu albo potraktować działkę jako nieruchomość bez pewnego prawa do budowy domu,
• rozważyć prowadzenie realnego gospodarstwa rolnego i wykazanie funkcjonalnego związku inwestycji z tym gospodarstwem, jeżeli jest to zgodne z rzeczywistym stanem faktycznym,
• złożyć wniosek o zmianę MPZP, aby dopuścić zabudowę mieszkaniową jednorodzinną lub inną potrzebną funkcję.

Zmiana planu miejscowego odbywa się w trybie art. 27 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przepis ten stanowi, że zmiana planu miejscowego następuje w takim trybie, w jakim plan jest uchwalany. Procedurę sporządzenia planu określa przede wszystkim art. 17 tej ustawy. Jest to procedura gminna, wieloetapowa i zależna od polityki przestrzennej gminy, dlatego złożenie wniosku nie daje roszczenia o zmianę planu.

Jeżeli rozważany jest lżejszy wariant - budowa rekreacyjna na działce rolnej - również wymaga on zgodności z MPZP i nie może służyć obejściu zakazu zabudowy mieszkaniowej. Inne reguły pojawiają się wtedy, gdy budowa została już rozpoczęta; kontynuowanie budowy zagrodowej wymaga odrębnej analizy decyzji, projektu i statusu inwestora. Szczegółowo przeniesienie pozwolenia zagrodowego opisaliśmy osobno.

FAQ

Podsumowanie

W opisanej sytuacji zakup działki o powierzchni 2900 m² przez nierolnika jest zasadniczo możliwy bez ograniczeń wynikających z ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego, ponieważ powierzchnia jest mniejsza niż 0,3 ha. Nie rozwiązuje to jednak problemu budowy.

Jeżeli MPZP przewiduje dla działki wyłącznie zabudowę zagrodową, trzeba wykazać, że planowany dom jest częścią gospodarstwa rolnego. Jeżeli inwestor nie prowadzi gospodarstwa i chce zbudować zwykły dom jednorodzinny, może nie uzyskać pozwolenia na budowę ani skutecznego zgłoszenia. Przed podpisaniem umowy warto więc przeanalizować plan miejscowy i najlepiej uzyskać pisemną ocenę możliwości inwestycyjnych dla konkretnej działki.

Źródła

• Art. 1a pkt 1, art. 2a ust. 1 oraz art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego.
• Art. 4 ust. 1, art. 14 ust. 8, art. 17, art. 27, art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
• Art. 29 ust. 1 pkt 1 i pkt 1a, art. 30 ust. 6 pkt 2 oraz art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.
• Art. 7, art. 11 ust. 1 i ust. 4 oraz art. 12a ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych.
• Art. 55³ i art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny.
• Uchwała Sądu Najwyższego z 15 grudnia 1969 r., sygn. III CZP 12/69.
• Wyrok WSA w Poznaniu z 29 października 2015 r., sygn. II SA/Po 797/15.
• Wyrok WSA w Bydgoszczy z 12 sierpnia 2015 r., sygn. II SA/Bd 195/15.
• Wyrok WSA w Lublinie z 30 stycznia 2009 r., sygn. II SA/Lu 777/08.