Odpowiedzialność za przebieg prac na placu budowy – inwestor czy kierownik budowy?

Kto odpowiada za przebieg prac na placu budowy?

Na gruncie aktualnych przepisów nie można sprowadzić całej odpowiedzialności na budowie tylko do jednej osoby. Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane wyraźnie rozdziela role uczestników procesu budowlanego. Zgodnie z art. 17 Prawa budowlanego uczestnikami procesu budowlanego są: inwestor, inspektor nadzoru inwestorskiego, projektant oraz kierownik budowy albo kierownik robót.

Jeżeli pytanie dotyczy bieżącego przebiegu robót na placu budowy, to zasadniczo kluczową rolę pełni kierownik budowy. To on odpowiada za organizowanie budowy, kierowanie budową, zabezpieczenie terenu i prowadzenie dokumentacji budowy. Wynika to przede wszystkim z art. 22 oraz art. 42 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane.

Jednocześnie inwestor nadal ponosi własne obowiązki ustawowe. Zgodnie z art. 18 ust. 1 Prawa budowlanego to do inwestora należy zorganizowanie procesu budowy, w tym zapewnienie opracowania projektu, objęcia kierownictwa budowy przez kierownika budowy oraz – stosownie do potrzeb – innych wymaganych elementów procesu.

Jakie obowiązki ma inwestor?

Inwestor nie kieruje na co dzień robotami, ale odpowiada za prawidłowe zorganizowanie procesu budowy. Z art. 18 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane wynika, że do obowiązków inwestora należy zorganizowanie procesu budowy z uwzględnieniem zasad bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, a w szczególności zapewnienie:

• opracowania projektu budowlanego i – stosownie do potrzeb – innych projektów,
• objęcia kierownictwa budowy przez kierownika budowy,
• opracowania planu bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, jeżeli jest wymagany,
• wykonania i odbioru robót budowlanych przez osoby o odpowiednich kwalifikacjach,
• nadzoru nad wykonywaniem robót w przypadkach uzasadnionych stopniem skomplikowania robót lub warunkami gruntowymi.

W praktyce oznacza to, że inwestor nie może skutecznie bronić się samym twierdzeniem, że „przekazał teren wykonawcy i nic go już nie interesuje”. Przekazanie terenu budowy wykonawcy albo podpisanie umowy z wykonawcą nie uchyla obowiązków ustawowych inwestora wynikających z Prawa budowlanego.

Jakie obowiązki ma kierownik budowy?

Najszerszy zakres odpowiedzialności za sam przebieg robót na placu budowy wynika z art. 22 ustawy – Prawo budowlane. Zgodnie z tym przepisem do podstawowych obowiązków kierownika budowy należy w szczególności:

• protokolarne przejęcie od inwestora i odpowiednie zabezpieczenie terenu budowy – art. 22 pkt 1 Prawa budowlanego,
• prowadzenie dokumentacji budowy – art. 22 pkt 2 Prawa budowlanego,
• zorganizowanie budowy i kierowanie budową obiektu budowlanego zgodnie z projektem, decyzją o pozwoleniu na budowę albo zgłoszeniem, przepisami techniczno-budowlanymi oraz przepisami BHP – art. 22 pkt 3 Prawa budowlanego,
• koordynowanie działań dotyczących bezpieczeństwa i ochrony zdrowia – art. 22 pkt 3a–3d Prawa budowlanego,
• wstrzymanie robót w razie zagrożenia i bezzwłoczne zawiadomienie właściwego organu – art. 22 pkt 4 Prawa budowlanego,
• realizacja zaleceń wpisanych do dziennika budowy – art. 22 pkt 6 Prawa budowlanego,
• zgłaszanie robót do odbioru, przygotowanie dokumentacji powykonawczej i udział w odbiorach – art. 22 pkt 7–9 Prawa budowlanego.

Dodatkowo art. 42 ust. 2 Prawa budowlanego nakłada na kierownika budowy obowiązek prowadzenia dziennika budowy, umieszczenia na budowie tablicy informacyjnej oraz odpowiedniego zabezpieczenia terenu budowy.

Jeżeli interesuje Pana szerszy temat odpowiedzialności projektanta w innym poradniku, warto pamiętać, że na budowie funkcjonują równolegle różne reżimy odpowiedzialności różnych uczestników procesu.

Czy kierownik budowy odpowiada za wszystko, co dzieje się na budowie?

Nie w każdym przypadku i nie bez wyjątków. Kierownik budowy odpowiada za własne obowiązki ustawowe i za zaniedbania w zakresie kierowania budową. Jeżeli dojdzie do zdarzenia związanego z nienależytym zabezpieczeniem terenu budowy, brakiem wymaganych wpisów, prowadzeniem robót niezgodnie z projektem albo ignorowaniem zasad bezpieczeństwa, to odpowiedzialność kierownika budowy może być bardzo realna.

Trzeba jednak odróżnić kilka poziomów odpowiedzialności:

• administracyjną – np. wynikającą z działań organów nadzoru budowlanego na podstawie Prawa budowlanego,
• zawodową w budownictwie – uregulowaną w rozdziale 10 Prawa budowlanego, zwłaszcza w art. 95 i nast.,
• cywilną odszkodowawczą – np. na podstawie art. 471 albo art. 415 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny, zależnie od tego, czy chodzi o odpowiedzialność kontraktową czy deliktową,
• karną – jeśli zachowanie wypełnia znamiona czynu zabronionego, np. w razie narażenia życia lub zdrowia.

Dlatego odpowiedź na pytanie, „kto odpowiada za wszystkie zdarzenia”, zależy od konkretnego stanu faktycznego: rodzaju naruszenia, treści umów, wpisów w dzienniku budowy, obecności inspektora nadzoru inwestorskiego, zachowania wykonawcy i tego, kto faktycznie podejmował decyzje na budowie.

Czy PINB ma prawo zgłaszać uwagi do inwestora, czy tylko do kierownika budowy?

PINB, czyli powiatowy inspektor nadzoru budowlanego, nie jest związany zasadą, że kontaktuje się wyłącznie z kierownikiem budowy. Z art. 81a ust. 2 ustawy – Prawo budowlane wynika, że czynności kontrolne związane z wykonywaniem uprawnień organów nadzoru budowlanego przeprowadza się w obecności inwestora, kierownika budowy lub robót, kierownika zakładu pracy lub wyznaczonego pracownika bądź osób przez nich upoważnionych.

To oznacza, że organ może prowadzić czynności również w obecności inwestora. Nie ma więc podstaw, by twierdzić, że PINB „nie ma prawa” zwracać się do inwestora. Jeżeli jednak uwagi dotyczą stricte sposobu prowadzenia robót, zabezpieczenia budowy, dokumentacji budowy lub zgodności bieżących działań z projektem, to z punktu widzenia obowiązków ustawowych najczęściej będą one dotyczyły kierownika budowy.

W praktyce organ może:

• zwracać się do inwestora jako strony lub podmiotu odpowiedzialnego za zorganizowanie procesu budowy,
• dokonywać wpisów albo wymagać działań od kierownika budowy w zakresie jego ustawowych obowiązków,
• kierować określone obowiązki także do innych uczestników procesu budowlanego, jeżeli wynika to z rodzaju stwierdzonego naruszenia.

Generalne zagadnienie, kim są uczestnicy procesu budowlanego, opisaliśmy szerzej w odrębnym materiale.

Znaczenie przekazania terenu budowy wykonawcy

Protokolarne przekazanie terenu budowy ma znaczenie dowodowe i organizacyjne, ale nie powoduje automatycznego przeniesienia całej odpowiedzialności publicznoprawnej z inwestora na wykonawcę. Ustawa – Prawo budowlane nadal przypisuje inwestorowi obowiązki z art. 18 i art. 42 ust. 1, a kierownikowi budowy obowiązki z art. 22 i art. 42 ust. 2.

Inaczej mówiąc: nawet jeżeli kontrakt z wykonawcą przewiduje szeroką odpowiedzialność wykonawcy, to wobec organów administracji liczy się także ustawowy podział ról. Umowa może uregulować wzajemne roszczenia między inwestorem a wykonawcą, ale nie uchyla obowiązków wynikających z ustawy.

Jeżeli problem dotyczy tego, jak została skonstruowana umowa z projektantem albo z innym uczestnikiem inwestycji, znaczenie mogą mieć także postanowienia kontraktowe dotyczące nadzoru, odbiorów i odpowiedzialności za wady.

Jakie mogą być konsekwencje nieprawidłowości na budowie?

Konsekwencje zależą od rodzaju uchybienia. W sprawach z zakresu Prawa budowlanego mogą wchodzić w grę m.in.:

• nakazy i zakazy wydawane przez organy nadzoru budowlanego, w tym wstrzymanie robót – zależnie od podstawy prawnej w Prawie budowlanym,
• obowiązek usunięcia nieprawidłowości lub doprowadzenia robót do stanu zgodnego z prawem,
• odpowiedzialność zawodowa w budownictwie na podstawie art. 95–101 Prawa budowlanego,
• roszczenia odszkodowawcze inwestora, osób trzecich albo wykonawcy na podstawie Kodeksu cywilnego,
• odpowiedzialność za wykroczenia lub przestępstwa, jeśli naruszenie ma odpowiednio poważny charakter.

Nie da się więc przyjąć jednej uniwersalnej zasady, że „zawsze odpowiada kierownik” albo „zawsze odpowiada inwestor”. Organ może oceniać działania kilku podmiotów równocześnie.

Co warto zrobić praktycznie, gdy PINB zgłasza zastrzeżenia?

1. Ustalić, czego dokładnie dotyczą uwagi: organizacji procesu, dokumentacji, zabezpieczenia placu budowy czy samej technologii robót.
2. Sprawdzić wpisy w dzienniku budowy oraz protokół przekazania terenu budowy.
3. Zweryfikować, czy kierownik budowy formalnie przyjął obowiązki i od kiedy je pełnił.
4. Porównać uwagi PINB z obowiązkami z art. 18, art. 22, art. 25, art. 42 i art. 81a Prawa budowlanego.
5. W razie sporu przygotować stanowisko na piśmie i załączyć dokumenty potwierdzające zakres obowiązków poszczególnych osób.

Przykłady

Poniżej dwa typowe warianty, w których odpowiedzialność rozkłada się inaczej mimo podobnego problemu na budowie.

FAQ

Czy inwestor po przekazaniu placu budowy przestaje odpowiadać?

Nie. Przekazanie placu budowy nie znosi obowiązków inwestora z art. 18 ust. 1 i art. 42 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane. Inwestor nadal odpowiada za zorganizowanie procesu budowy.

Czy PINB może rozmawiać i korespondować bezpośrednio z inwestorem?

Tak. Art. 81a ust. 2 Prawa budowlanego przewiduje udział inwestora w czynnościach kontrolnych. Organ nie jest zobowiązany do kontaktu wyłącznie z kierownikiem budowy.

Kto prowadzi dziennik budowy?

Co do zasady kierownik budowy. Wynika to z art. 42 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego, a obowiązek prowadzenia dokumentacji budowy potwierdza też art. 22 pkt 2 tej ustawy.

Czy umowa z wykonawcą może całkowicie przenieść odpowiedzialność z inwestora?

Nie wobec organów administracji. Umowa reguluje relacje cywilne między stronami, ale nie uchyla ustawowych obowiązków inwestora i kierownika budowy wynikających z Prawa budowlanego.

Kiedy potrzebna jest indywidualna analiza prawnika?

Zawsze wtedy, gdy PINB wydał już pismo, wszczął postępowanie, wpisał zastrzeżenia do dokumentacji albo gdy doszło do szkody, wypadku lub sporu między inwestorem, kierownikiem budowy i wykonawcą.

Źródła

• ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2025 r., w aktualnym brzmieniu), w szczególności art. 17, art. 18, art. 20, art. 22, art. 25, art. 42, art. 57, art. 81a, art. 95–101,
• ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny, w szczególności art. 415 i art. 471.