Rozbiórka budynku z gminnej ewidencji zabytków – skutki i procedura

Wyrok Trybunału Konstytucyjnego a gminna ewidencja zabytków

Istotnie, wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 11 maja 2023 r., sygn. P 12/18, ogłoszony w Dz.U. z 2023 r. poz. 951, dotyczył art. 22 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Trybunał uznał ten przepis za niezgodny z art. 64 ust. 1 i 2 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zakresie, w jakim pozwalał ująć nieruchomość w gminnej ewidencji zabytków bez zapewnienia właścicielowi odpowiednich gwarancji ochrony prawnej.

To jednak nie oznacza, że po tym wyroku każdy właściciel może potraktować wpis jako nieistniejący. Wyrok nie uchylił automatycznie całej gminnej ewidencji zabytków ani nie stworzył generalnego uprawnienia do rozbiórki bez decyzji administracyjnych. W praktyce może on być argumentem w sporze co do prawidłowości ujęcia konkretnej nieruchomości w ewidencji, ale dopóki obiekt figuruje w ewidencji i nie zapadną stosowne rozstrzygnięcia w Pana sprawie, organy będą co do zasady stosowały reżim ochronny.

Znaczenie wyroku TK zależy więc od konkretnego stanu faktycznego: kiedy i na jakiej podstawie obiekt został ujęty w ewidencji, czy wcześniej był wpisany do rejestru zabytków albo wojewódzkiej ewidencji zabytków, oraz czy właściciel podjął działania zmierzające do zakwestionowania samego ujęcia w ewidencji.

Czy można rozebrać budynek ujęty w gminnej ewidencji zabytków?

Co do zasady nie wolno rozpoczynać rozbiórki samodzielnie. Jeżeli obiekt budowlany jest ujęty w gminnej ewidencji zabytków, zastosowanie ma art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane. Zgodnie z tym przepisem, w stosunku do obiektów niewpisanych do rejestru zabytków, ale ujętych w gminnej ewidencji zabytków, pozwolenie na budowę lub rozbiórkę wydaje organ administracji architektoniczno-budowlanej w uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków.

W praktyce oznacza to, że właściwy organ wydający pozwolenie na rozbiórkę nie może pominąć stanowiska wojewódzkiego konserwatora zabytków. Jeżeli WKZ odmówi uzgodnienia, uzyskanie pozytywnej decyzji o pozwoleniu na rozbiórkę co do zasady nie będzie możliwe.

Jeżeli natomiast obiekt jest wpisany do rejestru zabytków, sytuacja jest jeszcze bardziej restrykcyjna. Wtedy poza przepisami Prawa budowlanego zastosowanie mają także przepisy ustawy o ochronie zabytków, a prowadzenie robót przy zabytku, w tym rozbiórki, wymaga odrębnego pozwolenia konserwatorskiego na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.

Jak wygląda procedura uzgodnienia z wojewódzkim konserwatorem zabytków?

W sprawie pozwolenia na rozbiórkę organ administracji architektoniczno-budowlanej prowadzi postępowanie główne, natomiast wojewódzki konserwator zabytków działa jako organ współdziałający. Zasady tego współdziałania wynikają z art. 106 § 1 i § 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego.

WKZ zajmuje stanowisko w formie postanowienia, a organ prowadzący sprawę główną nie może wydać decyzji z pominięciem wymaganego uzgodnienia. Jeżeli postanowienie WKZ jest niekorzystne, można je zaskarżyć w trybie przewidzianym w K.p.a. To ważne, ponieważ wadliwe lub przedwczesne wydanie decyzji bez ostatecznego zakończenia etapu współdziałania może prowadzić do uchylenia rozstrzygnięcia.

W orzecznictwie nadal przywołuje się uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 listopada 1998 r., sygn. OPS 8/98, wskazującą, że gdy przepis uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ, wydanie decyzji przed rozpoznaniem środka zaskarżenia na to stanowisko narusza zasady współdziałania organów.

Termin 30 dni i tzw. milczący brak zastrzeżeń

Bardzo ważny jest art. 39 ust. 4 Prawa budowlanego. Zgodnie z tym przepisem wojewódzki konserwator zabytków ma 30 dni od dnia doręczenia wniosku na zajęcie stanowiska w sprawie pozwolenia na budowę lub rozbiórkę obiektu ujętego w gminnej ewidencji zabytków albo położonego na obszarze ujętym w tej ewidencji. Jeżeli stanowisko nie zostanie zajęte w tym terminie, uznaje się to za brak zastrzeżeń do przedstawionego wniosku.

Nie oznacza to jednak, że właściciel samodzielnie stwierdza po 30 dniach, iż może wejść z koparką na działkę. W praktyce trzeba doprowadzić do wydania decyzji o pozwoleniu na rozbiórkę przez właściwy organ administracji architektoniczno-budowlanej. Dopiero działanie na podstawie skutecznej decyzji daje realne bezpieczeństwo prawne.

Trzeba też odróżnić brak stanowiska w ustawowym terminie od sytuacji, w której w sprawie toczy się postępowanie zażaleniowe dotyczące postanowienia WKZ. Wówczas sprawa jest bardziej złożona, a organ główny nie powinien abstrahować od toczącego się środka zaskarżenia.

Jeżeli planowane są także inne roboty niż samo usunięcie obiektu, trzeba dodatkowo ocenić, czy nie wchodzą w grę inne obowiązki budowlane. Generalnie prace przy domu zabytkowym wymagają uprzedniej analizy pod kątem uzgodnień z WKZ.

Co grozi za rozbiórkę bez zgody konserwatora i bez pozwolenia?

Rozbiórka wykonana bez wymaganego pozwolenia na rozbiórkę stanowi naruszenie przepisów Prawa budowlanego i może uruchomić działania nadzoru budowlanego. Organ nadzoru może m.in. wstrzymać roboty oraz wszcząć postępowania naprawcze na podstawie przepisów rozdziału 5a Prawa budowlanego, w szczególności regulacji dotyczących robót wykonywanych bez wymaganej decyzji.

Jeżeli dodatkowo chodzi o zabytek albo obiekt objęty ochroną konserwatorską, mogą pojawić się konsekwencje z ustawy o ochronie zabytków. Najistotniejszy jest art. 108 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, zgodnie z którym kto niszczy lub uszkadza zabytek, podlega karze pozbawienia wolności od 6 miesięcy do lat 8. Natomiast w wypadku nieumyślnym zastosowanie ma art. 108 ust. 2, przewidujący grzywnę, karę ograniczenia wolności albo pozbawienia wolności do lat 2.

To ważne: sankcja z art. 108 dotyczy zabytku w rozumieniu ustawy, więc w konkretnej sprawie trzeba ocenić, czy obiekt spełnia tę definicję z art. 3 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz jaki jest dokładnie zakres jego ochrony. Sama obecność w gminnej ewidencji zabytków nie zawsze automatycznie przesądza o kwalifikacji każdego czynu, ale w praktyce ryzyko wszczęcia postępowań jest bardzo wysokie.

Poza odpowiedzialnością karną mogą wystąpić także obowiązki o charakterze restytucyjnym, np. nakaz wykonania określonych zabezpieczeń, odtworzenia elementów, a także problemy w dalszym procesie inwestycyjnym. Formalnie rozbiórka obiektu budowlanego wymaga wcześniejszej analizy decyzji, zgłoszeń i uzgodnień.

Czy wyrok TK obroni właściciela po samowolnej rozbiórce?

Co do zasady – nie wprost. Wyrok TK może być argumentem w sporze z organami co do legalności i konstytucyjności samego ujęcia nieruchomości w gminnej ewidencji zabytków, ale nie zastępuje pozwolenia na rozbiórkę i nie daje właścicielowi prawa do samodzielnego decydowania, że ochrona już go nie obowiązuje.

W postępowaniu administracyjnym lub sądowym można próbować wykazywać, że ograniczenie prawa własności zostało nałożone wadliwie. Jednak dopóki nie ma rozstrzygnięcia w Pana konkretnej sprawie, rozbiórka „na własne ryzyko” może zostać potraktowana jako bezprawna. Sąd może uwzględnić argument konstytucyjny przy ocenie sprawy, ale nie ma gwarancji, że uchyli to skutki samowoli.

Inaczej mówiąc: wyrok TK może być narzędziem do walki o zmianę sytuacji prawnej, ale nie jest „tarczą ochronną” po fakcie.

Co zrobić zamiast rozbiórki bez zgody?

Najbezpieczniejsze działania to:

• złożenie kompletnego wniosku o pozwolenie na rozbiórkę do właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej,
• dopilnowanie, by sprawa została formalnie przekazana do uzgodnienia z wojewódzkim konserwatorem zabytków,
• kontrola terminu 30 dni z art. 39 ust. 4 Prawa budowlanego,
• zaskarżenie niekorzystnego postanowienia lub decyzji, jeżeli są ku temu podstawy,
• rozważenie działań zmierzających do podważenia wadliwego ujęcia obiektu w ewidencji, jeżeli stan faktyczny na to pozwala,
• równoległe zgromadzenie dowodów złego stanu technicznego budynku, np. ekspertyz konstrukcyjnych, opinii o zagrożeniu dla ludzi lub mienia.

Jeżeli budynek realnie zagraża życiu lub zdrowiu, sprawę trzeba prowadzić szczególnie ostrożnie. W takiej sytuacji mogą mieć znaczenie także przepisy dotyczące bezpieczeństwa obiektu budowlanego, ale nawet wtedy nie należy zakładać, że ochrona konserwatorska przestaje obowiązywać automatycznie.

FAQ

Czy sam wpis do gminnej ewidencji zabytków wystarcza, aby blokować rozbiórkę?

Tak, w praktyce wystarcza do uruchomienia trybu z art. 39 ust. 3 Prawa budowlanego, czyli obowiązku uzgodnienia pozwolenia na rozbiórkę z wojewódzkim konserwatorem zabytków.

Czy po 30 dniach milczenia konserwatora można od razu burzyć?

Nie. Brak stanowiska WKZ po 30 dniach oznacza co do zasady brak zastrzeżeń w rozumieniu art. 39 ust. 4 Prawa budowlanego, ale nadal trzeba mieć formalnie wydaną decyzję o pozwoleniu na rozbiórkę.

Czy wyrok TK automatycznie usuwa budynek z ewidencji zabytków?

Nie. Wyrok TK nie wykreśla automatycznie obiektów z ewidencji. Może natomiast stanowić argument do kwestionowania prawidłowości objęcia konkretnej nieruchomości ochroną.

Czy za samowolną rozbiórkę grozi odpowiedzialność karna?

Tak, w określonych sytuacjach tak. Jeżeli czyn dotyczy zabytku, zastosowanie może mieć art. 108 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Niezależnie od tego możliwe są konsekwencje administracyjne na gruncie Prawa budowlanego.

Co zrobić, gdy budynek grozi zawaleniem?

Trzeba działać pilnie, ale legalnie: zgromadzić ekspertyzę techniczną, zawiadomić właściwe organy i prowadzić sprawę w trybie administracyjnym. Zagrożenie bezpieczeństwa może mieć duże znaczenie, lecz nie znosi automatycznie ochrony konserwatorskiej.

Źródła

1. Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane – Dz.U. 1994 nr 89 poz. 414
2. Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami
3. Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego
4. Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 11 maja 2023 r., sygn. P 12/18, Dz.U. z 2023 r. poz. 951
5. Uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 listopada 1998 r., sygn. OPS 8/98