Jak prawidłowo wskazać podstawę prawną zarządzenia?

Czy w podstawie prawnej zarządzenia można powołać całą ustawę?

Co do zasady nie. Powołanie w podstawie prawnej zarządzenia jedynie całej ustawy, na przykład „na podstawie ustawy o finansach publicznych” albo „na podstawie ustawy o rachunkowości”, jest nieprecyzyjne i nie spełnia wymogu prawidłowej redakcji podstawy prawnej aktu. Podstawa prawna powinna wskazywać konkretny przepis: artykuł, ustęp, punkt, ewentualnie paragraf rozporządzenia.

Wynika to przede wszystkim z § 133 oraz § 134 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie „Zasad techniki prawodawczej”. Zgodnie z § 133 tego rozporządzenia uchwały innych organów oraz zarządzenia są wydawane na podstawie ustawy. Zgodnie z § 134 rozporządzenia podstawą wydania uchwały i zarządzenia jest przepis prawny, który upoważnia dany organ do uregulowania określonego zakresu spraw albo wyznacza zadania lub kompetencje danego organu.

Znaczenie ma również art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, zgodnie z którym organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Jeżeli zarządzenie wydaje organ administracji publicznej, jego kompetencja powinna wynikać z konkretnej normy prawnej, a nie z ogólnego odwołania do całej ustawy.

Zarządzenie jako forma działania wójta, burmistrza lub prezydenta miasta

Wójt, burmistrz i prezydent miasta są organami wykonawczymi gminy na podstawie art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Wykonują uchwały rady gminy i zadania gminy określone przepisami prawa na podstawie art. 30 ust. 1 tej ustawy. Kierują także bieżącymi sprawami gminy oraz reprezentują ją na zewnątrz na podstawie art. 31 ustawy o samorządzie gminnym.

Nie oznacza to jednak, że w każdym zarządzeniu wystarczy powołać ogólnie art. 30 ust. 1 albo art. 31 ustawy o samorządzie gminnym. Jeżeli istnieje przepis szczególny, który wprost przewiduje wydanie zarządzenia albo reguluje daną kompetencję, należy wskazać właśnie ten przepis. Przykładowo art. 26a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym stanowi, że wójt w drodze zarządzenia powołuje oraz odwołuje swojego zastępcę lub zastępców i określa ich liczbę. Natomiast art. 33 ust. 2 tej ustawy stanowi, że organizację i zasady funkcjonowania urzędu gminy określa regulamin organizacyjny nadany przez wójta w drodze zarządzenia.

Jeżeli zarządzenie dotyczy spraw finansowych, podstawy prawnej należy szukać także w ustawie z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych. Przykładowo art. 247 ust. 1 tej ustawy stanowi, że budżet jednostki samorządu terytorialnego wykonuje jej zarząd, a art. 257 ustawy o finansach publicznych określa dopuszczalne zmiany w planie dochodów i wydatków budżetu jednostki samorządu terytorialnego w toku wykonywania budżetu. Jeżeli rada gminy udzieliła organowi wykonawczemu upoważnień, znaczenie może mieć również art. 258 ustawy o finansach publicznych.

Jeżeli zarządzenie wykonuje akt rady gminy, sama uchwała nie zawsze wystarczy jako podstawa prawna. Trzeba sprawdzić, czy rada działała w granicach ustawowego upoważnienia oraz czy organ wykonawczy ma kompetencję do wydania zarządzenia wykonawczego w danej sprawie.

Jak prawidłowo zredagować podstawę prawną zarządzenia?

Podstawa prawna powinna być możliwie konkretna i powiązana z treścią zarządzenia. W praktyce redaguje się ją według schematu: „Na podstawie art. ... ust. ... pkt ... ustawy z dnia ... o ... zarządza się, co następuje”. Jeżeli zarządzenie opiera się na kilku przepisach, można powołać kilka podstaw prawnych, ale każda z nich powinna mieć realny związek z regulowaną materią.

Nie należy mechanicznie dopisywać wielu ustaw „na wszelki wypadek”. Nadmiarowa podstawa prawna utrudnia ocenę kompetencji organu, a czasem może sugerować, że organ sam nie wie, z jakiego przepisu wywodzi swoje uprawnienie. Prawidłowa podstawa prawna nie polega na wyliczeniu wszystkich ustaw związanych tematycznie ze sprawą, lecz na wskazaniu normy kompetencyjnej, zadaniowej albo szczególnego obowiązku.

Podstawa prawna zarządzenia dyrektora jednostki samorządowej

W przypadku dyrektora jednostki samorządowej, na przykład szkoły, ośrodka pomocy społecznej, domu kultury albo jednostki budżetowej, trzeba odróżnić zarządzenia wewnętrzne od aktów dotyczących praw i obowiązków osób spoza jednostki. Dyrektor nie ma ogólnej kompetencji do stanowienia prawa dla mieszkańców. Może natomiast wydawać akty kierownictwa wewnętrznego, jeżeli wynika to z przepisów prawa, statutu jednostki, regulaminu organizacyjnego albo zakresu zadań kierownika jednostki.

Przykładowo art. 53 ust. 1 ustawy o finansach publicznych stanowi, że kierownik jednostki sektora finansów publicznych jest odpowiedzialny za całość gospodarki finansowej tej jednostki. Art. 68 ust. 1 tej ustawy definiuje kontrolę zarządczą w jednostkach sektora finansów publicznych, a art. 69 ust. 1 pkt 3 ustawy o finansach publicznych nakłada zapewnienie funkcjonowania adekwatnej, skutecznej i efektywnej kontroli zarządczej na kierownika jednostki. Jeżeli dyrektor wydaje zarządzenie w sprawie procedur kontroli zarządczej, te przepisy mogą stanowić istotną podstawę prawną.

W sprawach rachunkowości szczególne znaczenie ma art. 10 ust. 2 ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości. Przepis ten stanowi, że kierownik jednostki ustala w formie pisemnej i aktualizuje dokumentację opisującą przyjęte zasady rachunkowości. Dlatego zarządzenie dyrektora w sprawie polityki rachunkowości nie powinno powoływać wyłącznie całej ustawy o rachunkowości, lecz przede wszystkim art. 10 ust. 2 tej ustawy.

Skutki powołania zbyt ogólnej albo błędnej podstawy prawnej

Samo techniczne uchybienie w redakcji podstawy prawnej nie w każdym przypadku automatycznie przesądza o bezskuteczności całego zarządzenia. Decydujące jest to, czy organ rzeczywiście miał kompetencję do wydania aktu i czy treść zarządzenia mieści się w granicach tej kompetencji. Jeżeli kompetencja istnieje, ale została opisana nieprecyzyjnie, zarzut może mieć charakter redakcyjny. Jeżeli jednak przepisu kompetencyjnego w ogóle nie ma albo organ przekroczył swoje uprawnienia, problem jest znacznie poważniejszy.

W odniesieniu do organów gminy istotny jest art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Zgodnie z tym przepisem uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne, a o nieważności w całości lub w części orzeka organ nadzoru. W sprawach finansowych nadzór może należeć do regionalnej izby obrachunkowej, co wynika z art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych.

Nie należy mylić wad zarządzenia z wadami decyzji administracyjnej. Instytucja stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej wynika z art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego i dotyczy decyzji, a nie każdego aktu wewnętrznego organu. Jeżeli interesuje Cię nieważność decyzji administracyjnej, trzeba oceniać ją według przesłanek z Kodeksu postępowania administracyjnego, a nie według zasad nadzoru nad zarządzeniami organów gminy.

Czy można powołać przepisy ogólne ustawy o samorządzie gminnym?

Przepisy ogólne, takie jak art. 30 ust. 1 albo art. 31 ustawy o samorządzie gminnym, mogą mieć znaczenie pomocnicze, zwłaszcza gdy zarządzenie dotyczy bieżącego zarządzania gminą i nie ma przepisu szczególnego wprost wskazującego formę zarządzenia. Nie powinny jednak zastępować przepisu szczególnego, jeśli taki przepis istnieje.

Przykładowo w zarządzeniu dotyczącym regulaminu organizacyjnego urzędu gminy powołanie samego art. 30 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym byłoby niewystarczające, ponieważ art. 33 ust. 2 tej ustawy wprost stanowi, że regulamin organizacyjny nadaje wójt w drodze zarządzenia. W takiej sytuacji właściwą podstawą jest art. 33 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym.

Jeżeli sprawa dotyczy kontaktów mieszkańców z urzędem, warto odróżnić podstawę prawną zarządzenia od obowiązków organu wobec obywateli. Inne przepisy będą miały znaczenie, gdy gmina rozpoznaje wniosek, skargę, petycję lub wniosek o informację publiczną.

Praktyczna checklista przed podpisaniem zarządzenia

• Ustal, czy dana sprawa w ogóle może być uregulowana zarządzeniem, a nie uchwałą, decyzją administracyjną, umową albo poleceniem służbowym.
• Znajdź przepis szczególny, który wprost przewiduje zarządzenie albo określa kompetencję organu.
• Jeżeli brak przepisu szczególnego, sprawdź przepisy zadaniowe i kompetencyjne, na przykład art. 30 ust. 1 lub art. 31 ustawy o samorządzie gminnym, ale używaj ich ostrożnie.
• W sprawach finansowych sprawdź ustawę o finansach publicznych, uchwałę budżetową i ewentualne upoważnienia rady.
• W sprawach rachunkowości sprawdź art. 10 ust. 2 ustawy o rachunkowości oraz obowiązki kierownika jednostki.
• Nie powołuj całej ustawy, jeżeli można wskazać konkretny artykuł, ustęp lub punkt.
• Nie dopisuj przepisów bez związku z treścią zarządzenia.

FAQ

Podsumowanie

Prawidłowa podstawa prawna zarządzenia powinna wskazywać konkretny przepis, z którego wynika kompetencja organu, obowiązek kierownika jednostki albo zadanie możliwe do uregulowania w tej formie. Nie wystarczy powołanie całej ustawy, jeżeli można wskazać właściwy artykuł, ustęp lub punkt. W praktyce najbezpieczniej zacząć od ustalenia, czy istnieje przepis szczególny dotyczący danej sprawy, a dopiero później rozważać przepisy ogólne i akty wewnętrzne.

Źródła

• Art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r.
• Art. 26 ust. 1, art. 26a ust. 1, art. 30 ust. 1, art. 31, art. 33 ust. 2 oraz art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.
• Art. 53 ust. 1, art. 68 ust. 1, art. 69 ust. 1 pkt 3, art. 247 ust. 1, art. 257 i art. 258 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych.
• Art. 10 ust. 2 ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości.
• Art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych.
• § 133 i § 134 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie „Zasad techniki prawodawczej”.
• Art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego.