Wznowienie postępowania PINB po pozwoleniu na użytkowanie a ryzyko dla nabywcy lokalu

Co oznacza wznowienie postępowania przez PINB po wydaniu pozwolenia na użytkowanie?

Wznowienie postępowania to nadzwyczajny tryb weryfikacji ostatecznej decyzji administracyjnej. W sprawach budowlanych podstawą jest najczęściej art. 145 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego. Jeżeli po wydaniu decyzji o pozwoleniu na użytkowanie okaże się, że wystąpiła jedna z ustawowych przesłanek wznowienia, organ nadzoru budowlanego może wrócić do zakończonej sprawy.

W praktyce dla nabywcy lokalu najważniejsze jest rozróżnienie dwóch sytuacji. Po pierwsze, organ może tylko badać, czy były podstawy do wznowienia i czy wcześniejsza decyzja była prawidłowa. Po drugie, po przeprowadzeniu wznowionego postępowania może wydać nową decyzję, która utrzyma wcześniejsze pozwolenie na użytkowanie albo je uchyli.

Jeżeli podstawą wznowienia jest późniejsze uchylenie albo zmiana decyzji stanowiącej podstawę wcześniejszego rozstrzygnięcia, zastosowanie ma art. 145 § 1 pkt 8 Kodeksu postępowania administracyjnego. Taka sytuacja bywa rozważana wtedy, gdy kwestionowane jest pozwolenie na budowę lub decyzja zatwierdzająca projekt zamienny.

Znaczenie tego, że pozwolenie na budowę zostało utrzymane w mocy

W opisanym stanie faktycznym szczególnie istotne jest to, że postępowanie dotyczące pozwolenia na budowę zakończyło się decyzją odmawiającą uchylenia tej decyzji, czyli pozostawiającą ją w obrocie prawnym. To okoliczność korzystna dla nabywcy, ponieważ pozwolenie na użytkowanie jest funkcjonalnie powiązane z pozwoleniem na budowę i oceną zgodności wykonanych robót z zatwierdzonym projektem oraz warunkami pozwolenia.

Zgodnie z art. 55 ust. 1 pkt 1 oraz art. 59 ust. 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, w przypadkach wskazanych w ustawie przystąpienie do użytkowania obiektu wymaga decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, a organ wydaje ją po przeprowadzeniu obowiązkowej kontroli i stwierdzeniu spełnienia wymagań ustawowych. Zakres kontroli określa art. 59a ust. 1 Prawa budowlanego.

Nie można jednak z góry przyjąć, że skoro pozwolenie na budowę pozostało w mocy, to PINB musi automatycznie zakończyć sprawę na korzyść inwestycji. Organ bada bowiem konkretną podstawę wznowienia, materiał dowodowy oraz to, czy w chwili wydawania pozwolenia na użytkowanie nie doszło do naruszeń mających istotny wpływ na wynik sprawy.

Jakie decyzje może wydać PINB po wznowieniu postępowania?

Po przeprowadzeniu postępowania wznowieniowego organ działa na podstawie art. 151 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. W zależności od wyniku sprawy może:

• odmówić uchylenia dotychczasowej decyzji, jeżeli nie stwierdzi podstaw do jej wzruszenia,
• uchylić dotychczasową decyzję w całości albo w części i orzec co do istoty sprawy,
• uchylić decyzję i umorzyć postępowanie pierwszej instancji, jeżeli zachodzą ku temu podstawy.

Dla właścicieli lokali najbardziej niebezpieczny jest wariant, w którym pozwolenie na użytkowanie zostaje uchylone, a organ jednocześnie stwierdza nieprawidłowości wymagające dalszych działań nadzorczych. Wtedy sprawa może przejść na grunt postępowań naprawczych z Prawa budowlanego.

Jeżeli w toku budowy doszło do odstąpienia od zatwierdzonego projektu lub innych warunków pozwolenia na budowę, znaczenie może mieć art. 36a Prawa budowlanego, który rozróżnia odstąpienie istotne i nieistotne. To, czy dane odstępstwo było istotne, zależy od konkretnego stanu faktycznego i dokumentacji projektowej. Szerzej kwestię tę omawiamy w materiale: istotne odstępstwo od projektu.

Kto odpowiada za nieprawidłowości: deweloper, właściciele lokali czy wspólnota?

W pierwszej kolejności trzeba odróżnić odpowiedzialność administracyjnoprawną od odpowiedzialności kontraktowej wobec nabywcy. W relacji z organem nadzoru budowlanego nie decyduje to, kto „zawinil”, lecz kto według ustawy jest adresatem obowiązku w dacie wydawania decyzji.

Przy postępowaniach naprawczych znaczenie ma art. 52 Prawa budowlanego. Wynika z niego kolejność podmiotów zobowiązanych do wykonania obowiązków określonych w decyzjach wydawanych na podstawie przepisów rozdziału 5 tej ustawy: inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego. Oznacza to, że co do zasady najpierw obciążany jest inwestor, ale jeżeli nie może wykonać obowiązku albo nie ma już tytułu prawnego do nieruchomości, obowiązek może zostać skierowany do właściciela lub zarządcy.

W budynku wielolokalowym praktyczne znaczenie ma to, czy nieprawidłowość dotyczy części wspólnych, lokalu wyodrębnionego czy całego obiektu. Jeżeli problem obejmuje garaż podziemny, układ kondygnacji, konstrukcję, drogi pożarowe lub instalacje wspólne, decyzje mogą w praktyce dotyczyć wspólnoty mieszkaniowej jako zarządcy nieruchomości wspólnej albo wszystkich właścicieli działających przez wspólnotę. Jeżeli natomiast naruszenie dotyczy konkretnego lokalu i po sprzedaży lokal ma już innego właściciela, organ może kierować czynności bezpośrednio do tego właściciela.

Nie oznacza to jednak, że nabywca zostaje bez ochrony wobec dewelopera. Równolegle może wchodzić w grę odpowiedzialność dewelopera z tytułu niewykonania lub nienależytego wykonania umowy na podstawie art. 471 ustawy z 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny, a także odpowiedzialność z tytułu rękojmi za wadę prawną lub fizyczną, zależnie od konkretnej konstrukcji umowy i stanu lokalu.

Czy nabywca lokalu może ponosić koszty legalizacji albo robót naprawczych?

Tak, jest to możliwe, ale nie w każdym przypadku. Jeżeli po sprzedaży lokali inwestor utracił władztwo nad nieruchomością, a organ uzna, że konieczne jest wykonanie określonych robót, przedłożenie dokumentacji lub usunięcie nieprawidłowości, adresatem decyzji może stać się właściciel albo zarządca obiektu na podstawie art. 52 Prawa budowlanego.

W takim układzie ciężar wykonania decyzji administracyjnej może obciążyć wspólnotę mieszkaniową lub właścicieli lokali, nawet jeśli źródłem problemu były działania dewelopera. Później pozostaje dochodzenie roszczeń zwrotnych wobec dewelopera na drodze cywilnej. W praktyce jest to właśnie ten obszar, w którym materializuje się odpowiedzialność za samowolę lub za inne niezgodności obciążające nieruchomość.

Nie należy natomiast automatycznie zakładać, że każda nieprawidłowość oznacza wysoką opłatę legalizacyjną. To zależy od rodzaju naruszenia, etapu inwestycji, możliwości zastosowania właściwego trybu naprawczego oraz od tego, czy obiekt da się doprowadzić do stanu zgodnego z prawem bez ingerencji wykraczającej poza racjonalne granice.

Czy PINB może zakazać użytkowania budynku albo lokali?

Sam fakt wznowienia postępowania nie oznacza jeszcze zakazu użytkowania. Jednak w zależności od ustaleń organ może podejmować dalsze działania z ustawy – Prawo budowlane, jeżeli stwierdzi, że obiekt jest użytkowany niezgodnie z prawem lub w sposób zagrażający życiu, zdrowiu, mieniu albo środowisku.

Znaczenie mogą mieć zwłaszcza art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego, który pozwala organowi nakazać usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, oraz art. 68 tej ustawy, gdy nieprawidłowości nie zostaną usunięte. W sytuacjach szczególnych organ może również korzystać z innych instrumentów nadzoru, jeżeli wymaga tego bezpieczeństwo użytkowania obiektu.

W sprawach dotyczących odstępstw projektowych nie każdy problem prowadzi do wyłączenia budynku z użytkowania. Jeżeli odstępstwa nie zagrażają bezpieczeństwu i dają się usunąć lub zalegalizować, organ często koncentruje się na doprowadzeniu stanu prawnego i technicznego do zgodności z prawem, a nie na natychmiastowym zakazie korzystania z obiektu.

Na co uważać przed podpisaniem aktu przeniesienia własności?

Jeżeli umowa deweloperska była zawarta wcześniej, a akt przenoszący własność ma zostać podpisany już po wszczęciu postępowania wznowieniowego, warto przed finalizacją transakcji zebrać dokumenty i w miarę możliwości zweryfikować akta sprawy. W praktyce należy zażądać od dewelopera:

• kopii decyzji o pozwoleniu na budowę, decyzji zmieniających i decyzji o pozwoleniu na użytkowanie,
• informacji o wszystkich toczących się postępowaniach administracyjnych i sądowoadministracyjnych dotyczących inwestycji,
• oświadczenia, czy organ wzywał do przedłożenia dokumentów, usunięcia nieprawidłowości albo wykonywania robót naprawczych,
• dokumentacji potwierdzającej zgodność wykonania obiektu z ostatecznym projektem i decyzjami.

W akcie notarialnym lub odrębnym porozumieniu warto rozważyć postanowienia dotyczące:

• oświadczeń dewelopera o braku wad prawnych nieruchomości i braku innych postępowań poza ujawnionymi,
• obowiązku zwrotu kosztów, jeżeli po sprzedaży organ nałoży na właścicieli lub wspólnotę obowiązki będące skutkiem działań dewelopera,
• kary umownej albo mechanizmu potrącenia części ceny, jeżeli ryzyko jest wysokie i deweloper zgadza się na takie rozwiązanie,
• przekazania pełnej dokumentacji powykonawczej i administracyjnej.

Jeżeli stan sprawy jest niejasny, najbezpieczniej przeanalizować projekt aktu jeszcze przed wizytą u notariusza. Przy inwestycjach wielolokalowych nawet jeden nieprecyzyjny zapis może utrudnić późniejsze dochodzenie roszczeń.

Jak wygląda ryzyko w zależności od sytuacji?

Przykłady

Poniższe sytuacje pokazują, jak podobne przepisy mogą działać w praktyce przy różnych stanach faktycznych.

FAQ

Czy samo wznowienie postępowania przez PINB wstrzymuje możliwość zawarcia aktu notarialnego?

Nie. Samo wznowienie nie blokuje automatycznie sprzedaży lokalu. Oznacza jednak ryzyko prawne, które trzeba ocenić przed podpisaniem aktu i odpowiednio opisać w dokumentach.

Czy nabywca odpowiada za błędy dewelopera?

Wobec organu może odpowiadać jako właściciel lub przez wspólnotę jako zarządcę części wspólnych, jeśli deweloper nie jest już właściwym adresatem decyzji. Nie wyłącza to jednak roszczeń nabywcy wobec dewelopera o zwrot kosztów i odszkodowanie.

Czy PINB może uchylić pozwolenie na użytkowanie, mimo że budynek stoi i jest zamieszkany?

Tak, jeżeli w postępowaniu wznowieniowym stwierdzi podstawy do uchylenia decyzji. Sam fakt zasiedlenia budynku nie zamyka drogi do wzruszenia decyzji administracyjnej.

Czy wspólnota mieszkaniowa może zostać obciążona kosztami robót?

Tak, zwłaszcza gdy nieprawidłowości dotyczą części wspólnych budynku i deweloper nie ma już tytułu prawnego do nieruchomości. Wtedy wspólnota może później dochodzić roszczeń od dewelopera.

Jakie dokumenty warto sprawdzić przed zakupem?

Przede wszystkim pozwolenie na budowę, decyzje zmieniające, pozwolenie na użytkowanie, korespondencję z PINB oraz informacje o wszystkich toczących się postępowaniach administracyjnych i sądowych dotyczących inwestycji.

Źródła

1. Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane – Dz.U. 1994 nr 89 poz. 414

2. Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego

3. Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22.02.2023 r., sygn. akt II OSK 547/20

4. Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20.12.2018 r., sygn. akt II OSK 249/17

5. Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28.02.2017 r., sygn. akt II OSK 1634/15