Wniosek Zarządu Dróg w sprawie warunków zabudowy i złożenie od niego odwołania

Uzgodnienie zmiany sposobu zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego jest koniecznym warunkiem do wydania prawidłowej decyzji o warunkach zabudowy, o której mowa w art. 59 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 27 marca 2003 r. (Dz. U. Nr 80, poz. 717).

Podstawą prawną działania zarządcy drogi w tej sprawie jest art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 21.03.1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2000 r. Nr 71, poz. 838 z późn. zm.).

W myśl art. 35 ust. 3 tej ustawy „zmianę zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego, w szczególności polegającą na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, zarządca drogi uzgadnia w zakresie możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego tą zmianą”.

Uzgodnienie zmiany sposobu zagospodarowania przyjmuje postać zaskarżalnego postanowienia. Jest ono wydawane w trybie przewidzianym art. 106 Kodeksu postępowania administracyjnego. W przypadku niezajęcia stanowiska przez organ uzgadniający w terminie 2 tygodni od dnia doręczenia wystąpienia o uzgodnienie – uzgodnienie uważa się za dokonane.

Z przytoczonego przepisu wynika, iż zarządca, współdziałając z organem wydającym decyzje o warunkach zabudowy, może wypowiedzieć się wyłącznie co do możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego tą zmianą. Odmowa pozytywnego uzgodnienia w świetle orzecznictwa sądów administracyjnych może być podyktowana zapewnieniem bezpieczeństwa ruchu wszystkim użytkownikom drogi przyległej do nieruchomości inwestowanej oraz użytkownikom tej nieruchomości (por. wyrok NSA z dnia 23.09.1998 r., sygn. akt II SA 1226/98 i wyrok WSA w Warszawie z dnia 18.04.2007 r., sygn. akt IV SA/WA 408/07). Zarządca powinien w negatywnym postanowieniu wykazać związek między powstaniem lub zwiększeniem zagrożenia dla ruchu a faktem, że określona przez inwestora liczba pojazdów na skutek zmiany sposobu zagospodarowania będzie wjeżdżać lub zjeżdżać na nieruchomość przyległą do drogi.

Organ uzgadniający nie może wyjść zatem poza ustawowo określony zakres uzgodnienia, a oceny dokonuje z punktu widzenia przepisów prawa powszechnie obowiązującego, regulującego daną kwestię. Z tak określonych granic działania organu uzgadniającego wynika, że odmowa uzgodnienia może nastąpić tylko na podstawie wskazanego wprost przepisu prawa.

Na postanowienie to służy stronie zażalenie, a następnie skarga do sądu administracyjnego. Chodzi oczywiście zarówno o postanowienie o uzgodnieniu, jak i o jego odmowie. Prawomocne rozstrzygnięcie sądu administracyjnego, który bada legalność postanowienia w sprawie uzgodnienia, cieszy się powagą rzeczy osądzonej. Nie można zatem podnosić skutecznie zarzutów wobec tak ocenionego postanowienia w odwołaniu od decyzji w przedmiocie warunków zabudowy (lokalizacji inwestycji celu publicznego) lub skardze na tę decyzję. W takiej sytuacji ocenę zgodności zamierzenia inwestycyjnego z przepisami wchodzącymi w zakres rozpatrzonego uzgodnienia trzeba przyjąć jako wiążącą w sprawie.

W judykaturze wielokrotnie podkreślano, że uzgodnienie, w przeciwieństwie do opinii, jest formą o znaczeniu stanowczym, bowiem wiąże organ administracyjny decydujący w postępowaniu głównym. „Treść stanowiska zajętego przez organ uzgadniający może przesądzić o treści decyzji, która wydawana jest po uzgodnieniu przez organ decydujący” (uchwała NSA z dnia 15.02.1999 r., sygn. akt OPK 14/98, ONSA nr 3 z 1999 r., poz. 80). Zakres uzgodnienia, którego dokonuje organ uzgadniający, obejmuje treść decyzji, jaką ma wydać organ prowadzący postępowanie główne – uruchomione wnioskiem strony. Organ uzgadniający nie zatem ma wpływu na sposób prowadzenia postępowania w sprawie wydania decyzji, ocenia jedynie jej projekt. Organ decydujący uwzględnia stanowisko organu uzgadniającego, wprowadzając zmiany w sporządzonym projekcie decyzji albo w razie odmowy uzgodnienia projektu decyzji wydaje decyzję odmawiającą załatwienia sprawy.

Zarządca drogi zgodnie z art. 35 ust. 3 ustawy o drogach publicznych władny jest wydać uzgodnienie dotyczące tylko połączenia działki z drogą publiczna. Takie połączenie jest realizowane za pomocą zjazdu. Jeżeli zarządca drogi uzna, że takie połączenie nie może być zrealizowane, powinien swoje rozstrzygnięcie o odmowie poprzeć stosowną argumentacją. Pomimo że organ administracji publicznej uzgodnienia zmiany zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego opiera na uznaniu administracyjnym, to rozstrzygnięcie organu w przedmiotowym zakresie wymaga od organu szczególnie wnikliwego uzasadnienia, dokładnego podania i wyjaśnienia przyczyn odmowy uzgodnienia planowanej inwestycji. Postanowienie nie może wskazywać na dowolność organu przy podejmowaniu takiego rozstrzygnięcia.

Zarządca drogi nie powinien się wypowiadać w sposób wiążący na temat możliwości połączenia działki z drogą publiczną w sposób pośredni, za pomocą np. dróg wewnętrznych, ustanowienia służebności drogi koniecznej. Może czynić pewne sugestie pomocne dla organu wydającego decyzję o warunkach zabudowy.

Z regulacji art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika, że warunkiem wydania decyzji o warunkach zabudowy jest m.in. istnienie dostępu z terenu planowanej inwestycji do drogi publicznej. Art. 2 pkt 14 ustawy definiuje dostęp do drogi publicznej jako bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej.

Kwestia dostępu planowanej inwestycji podlega zbadaniu przez organ wydający decyzję o warunkach zabudowy terenu.

W zaistniałym stanie faktycznym planowana inwestycja ma dostęp do drogi publicznej poprzez drogę gruntową wewnętrzną. Zarządca drogi nie wyraził zgody na planowane połączenie działki bezpośrednio z drogą publiczną.

Burmistrz musi uwzględnić stanowisko ZDP.

Forma rozstrzygnięcia ZPD jest wadliwa. Wydane uzgodnienie powinno być dokonane w formie postanowienia. W treści postanowienia powinno się znaleźć pouczenie o dopuszczalności zaskarżenia do organu drugiej instancji. Termin wynosi 7 dni i biegnie od dnia doręczenia niniejszego pisma.

Jeżeli zostanie przekroczony 7-dniowy termin do złożenia zażalenia, należy złożyć zażalenie wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu. Brak pouczenia o terminie i organie, do którego składa się zażalenie, skutkuje tym, że termin zostanie przywrócony, a zażalenie rozpatrzone.

We wniosku o przywróceniu terminu należy powołać się na brak pouczenia i brak wykształcenia prawniczego. Wniosek i zażalenie składa się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego za pośrednictwem Zarządu Dróg Powiatowych.

Biorąc pod uwagę treść uzgodnienia, uznać należy, że organ nie przeprowadził prawidłowo postępowania dowodowego. Organ nie rozeznał bowiem, czy planowane połączenie z drogą publiczną w jakiś sposób wpłynie na ruch uliczny, nie odniósł się do przeszkód natury technicznej. Pismo uzgadniające jest lakoniczne i bez odpowiedniego uzasadnienia, które pozwalałoby prześledzić motywy działania organu. ZPD nie wykazał w żaden sposób, że wykonane połączenie z drogą naruszy zasady bezpieczeństwa drogowego. W podstawach zaskarżenia należy się więc powołać na:

• uchybienia natury formalnej, tj. art. 53 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 106 Kodeksu postępowania administracyjnego (formy uzgodnienia);
• uchybienia prawa procesowego polegające na nieustaleniu podstawy faktycznej rozstrzygnięcia tj. art. 7, 77 i 80 Kodeksu postępowania administracyjnego (organ nie zbadał, czy i w jaki sposób planowana inwestycja wpłynie na ruch drogowy, czy możliwe technicznie jest połączenie działki z drogą publiczną, jaki wpływ ma zmianę zagospodarowania działki i „ruch” na tej działce wpłynie na bezpieczeństwo ruchu drogowego itp.), powodujace wydanie postanowienia z rażącym naruszeniem prawa.
• naruszenia art. 35 ust 4 ustawy o drogach publicznych poprzez ustalenie, że inwestycja ma dostęp do drogi publicznej w rozumieniu ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, co nie mieści się w kompetencjach ZPD (ocena tej kwestii należy do burmistrza).

Na podstawie wskazanych zarzutów należy wnosić o uchylenie zaskarżonego postanowienia.