Mamy 11 498 opinii naszych Klientów
Zadaj pytanie » Zadaj pytanie »

Indywidualne Porady Prawne

Masz podobny problem?
Opisz nam go i zadaj pytania.

(zadanie pytania do niczego nie zobowiązuje)

Radny wykonawcą prac na rzecz jednostki organizacyjnej gminy?

Autor: Katarzyna Nosal • Opublikowane: 13.12.2014

Pytanie dotyczy radnego gminy, który prowadzi działalność gospodarczą w zakresie przewozu osób. Wykonał on usługę transportową polegającą na przewiezieniu pracowników szkoły będącej jednostką organizacyjną gminy, w której jest radnym. Czy w tym wypadku został złamany zakaz łączenia funkcji radnego z prowadzeniem działalności gospodarczej? Czy w tej konkretnej sytuacji radny mógł być wykonawcą prac na rzecz jednostki organizacyjnej gminy? Ze szkołą nie łączy radnego żadna umowa o świadczenie usług, była to jednorazowa usługa.


Masz podobny problem? Kliknij tutaj i zadaj pytanie.

Nie łatwo jednoznacznie rozstrzygnąć przedstawiony problem. Przyczynia się do tego nieprecyzyjne sformułowanie przepisów i niejednolite orzecznictwo sądów administracyjnych w takich sprawach.

 

Kwestie działalności na mieniu gminy lub na rzecz gminy, w której dana osoba (także przedsiębiorca) jest radnym, regulują art. 24 d, e i f ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (dalej: ustawa).

 

Zgodnie z art. 24d ustawy wójt nie może powierzyć radnemu gminy, w której radny uzyskał mandat, wykonywania pracy na podstawie umowy cywilnoprawnej. Zakaz ten jest bezwzględny i dotyczy wszelkich umów cywilnoprawnych, których przedmiotem miałoby być wykonywanie pracy przez radnego. Chodzi tu zatem w szczególności o umowę-zlecenie, o dzieło, agencji, o roboty budowlane i różnego rodzaju umowy nienazwane, których przedmiotem jest sensu largo wykonywanie pracy.

 

Jak wyjaśnia Stefan Płażek, autor komentarza do art. 24d ustawy (w: Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz. Chmielnicki Paweł, Kisiel Wiesław, Płażek Stefan, Dobosz Piotr, Mączyński Marek, Kryczko Paweł, Bandarzewski Kazimierz. LexisNexis 2011):

 

„Sankcją za naruszenie komentowanego przepisu jest – jak we wszystkich podobnych przypadkach – wygaśnięcie mandatu na podstawie art. 190 ust. 1 pkt 2a u.wyb. ze względu na naruszenie zakazu łączenia mandatu z określoną w ustawie funkcją lub działalnością. Jednak istnieje również pogląd odmienny – skoro przepis kieruje zakaz wobec wójta, nie zaś radnego, to ten drugi nie ponosi żadnych konsekwencji za zawarcie umowy. Tak uznał np. WSA w Olsztynie w wyroku z 15 stycznia 2008 r., II SA/OC 1027/2007 (Lex nr 462655), dodając, że jego zdaniem nie ma też podstaw do analogicznego stosowania wobec takiego zachowania radnego sankcji z art. 190 ust. 1 pkt 2a u.wyb. Jest to pogląd dyskusyjny – wymieniony przepis Ordynacji wyborczej używa formuły dostatecznie szerokiej, by zastosować go do art. 24d u.s.g. wprost, nie zaś poprzez analogię. Ponadto, zważywszy że wójtowi raczej żadne realne sankcje za złamanie tego przepisu nie grożą, zakaz byłby przy takiej interpretacji praktycznie martwy.

 

Następstwem zawarcia umowy z naruszeniem art. 24d natomiast nie jest jej nieważność. Jeżeli zatem w ramach takiej umowy została wykonana praca, należy się umówione za nią wynagrodzenie, powstają również co do niego wszelkie stosowne obciążenia publicznoprawne.”

 

Według orzecznictwa, przepis ten nie tylko dotyczy wykonywania pracy sensu stricte, ale też realizacji określonych usług. Jak wyjaśniła sędzia Naczelnego Sądu Administracyjnego Barbara Adamiak, pojęcia pracy użytego w tym przepisie nie można odnosić tylko do Kodeksu pracy i stosunków pracowniczych. Sporna regulacja należy do grupy przepisów antykorupcyjnych i chodzi tu o pojęcie pracy w szerokim potocznym znaczeniu. Teza ta zapadła w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie o sygn. akt II OSK 1834/09. W sprawie tej wójt powierzył radnemu zlecenie w postaci prac porządkowych. Wykonawca miał wywozić własnym traktorem nieczystości z terenów miejskich na wysypisko komunalne. Usługi miały być wykonywane także przy pomocy grup osób, nad którymi po specjalnym przeszkoleniu wykonawca miał sprawować dozór. Umowa była terminowa i określała szczegółowe zasady wynagrodzenia. Przewidywała też obowiązek prowadzenia przez wykonawcę dziennika przepracowanych godzin i przedstawiania go co tydzień do akceptacji. Sąd uznał, że taka działalność radnego naruszała zakaz wynikający z art. 24d ustawy.

 

Zgodnie z art. 24e ustawy radni nie mogą podejmować dodatkowych zajęć ani otrzymywać darowizn mogących podważyć zaufanie wyborców do wykonywania mandatu. Wspomniany przeze mnie wyżej Stefan Płażek wyjaśnia, że: „przepis stanowi typową klauzulę generalną, a raczej ich zespół. Zawiera nieostre kryteria ocenne, oprócz tego zaś nie jest wyposażony w konkretne sankcje. W szczególności, nawet ewidentne i wielokrotne naruszenie tego przepisu nie daje podstaw do pozbawienia radnego mandatu, jeżeli równocześnie jego działanie nie będzie stanowiło naruszenia innego przepisu opatrzonego taką sankcją (np. art. 24a, 24d, 24f czy też przepisów prawa karnego). Poza tymi przypadkami możliwe są konsekwencje głównie natury moralnej czy politycznej (A. Szewc, Ustawa…, s. 197, wymienia przykładowo: potępienie moralne, bojkot towarzyski, odmowę wyboru na następną kadencję). Wydaje się, że pewną rolę może odgrywać obawa przed krytyką prasową.

 

Niezwykle istotny jest tu art. 24f ustawy. Zgodnie z jego treścią radni nie mogą prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat, a także zarządzać taką działalnością lub być przedstawicielem czy pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności. Aby radnemu zarzucić naruszenie tego zakazu należy wykazać, że:

 

  • prowadzi działalność gospodarczą samodzielnie lub wspólnie z innymi osobami,
  • wykorzystuje w swojej działalności mienie komunalne gminy.

 

Pozwolę sobie pominąć w tym momencie interpretację pojęcia „prowadzi działalność gospodarczą na własny rachunek lub z innymi osobami”. Z uwagi na treść pytania skupię się na ocenie wykorzystania mienia gminy. Art. 43 ustawy stanowi, że mieniem komunalnym jest własność i inne prawa majątkowe należące do poszczególnych gmin i ich związków oraz mienie innych gminnych osób prawnych, w tym przedsiębiorstw. Ponieważ w art. 24f ustawy mowa jest o mieniu komunalnym samej tylko gminy. Wykorzystanie tego mienia odbywa się na podstawie wszelkich form korzystania, zarówno jednorazowo, jak i w sposób ciągły, niezależnie też o tego czy wykorzystywanie jest odpłatne czy nie oraz czy działalność z wykorzystaniem tego mienia przynosi profity, czy też nie. Do takich wniosków dochodzimy analizując liczne na ten temat orzecznictwo sądów administracyjnych. Tak na przykład w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 sierpnia 2011 r. ( sygn. akt II OSK 140/2011). NSA wyraźnie stwierdził w nim, że:

 

„Użyte w art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym sformułowanie »z wykorzystaniem« należy interpretować szeroko. Należy odnosić je do wszelkich przypadków korzystania z mienia komunalnego gminy w ramach prowadzonej działalności, bez względu na to czy owo wykorzystywanie ma podstawę prawną, czy też nie, jest stałe bądź jednorazowe oraz odpłatne bądź też nie. Ponadto trzeba wskazać, że w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że w kontekście art. 24f ust. 1 wspomnianej ustawy nie jest istotne, czy z prowadzonej działalności radny uzyskuje dochód, czy inne korzyści osobiste”.

 

Podobnie w wyroku z dnia 5 listopada 2010 roku ( sygn. akt II OSK 1714/2010) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził: „Użyte przez ustawodawcę sformułowanie »z wykorzystaniem« odnosić należy do wszelkich przypadków korzystania z mienia komunalnego gminy w ramach prowadzonej działalności, bez względu na to czy owo wykorzystywanie ma podstawę prawną, czy też nie, jest stałe bądź jednorazowe oraz odpłatne bądź też nie.”

 

W mojej ocenie radny, który prowadząc własną działalność, wykonał usługę na rzecz jednostki organizacyjnej gminy, nie narusza zakazu wynikającego z art. 24f ustawy. Nie wykorzystał tu mienia gminy. Można się jednak zastanowić w świetle orzecznictwa i interpretacji, z jakimi się spotkałam, analizując ten problem, czy nie naruszył on zakazu wynikającego z art. 24d. Wykonał usługę na podstawie umowy zawartej zapewne z dyrektorem szkoły. Jednak organem prowadzącym tę szkołę jest wójt. Spotkałam się z opinią, że zakaz ten należy interpretować szeroko i objąć nim także umowy na rzecz jednostek organizacyjnych. Osobiście uważam, że przepis ten, jako wprowadzający restrykcje dla radnych, nie może być interpretowany w sposób rozszerzający. Zatem powinien dotyczyć tylko umów zawieranych z wójtem, jako organem wykonawczym gminy. Z tego powodu w mojej ocenie radny nie złamał przepisów. Biorąc jednak pod uwagę, że sądy coraz częściej interpretują przepisy antykorupcyjne zgodnie z ich celem, nie mogę dać gwarancji, że w przypadku, gdyby sprawa trafiła do sądu administracyjnego, nie próbowałby on stwierdzić, że dzięki takiej umowie radny skorzystał, świadcząc usługę na rzecz gminy.

 

Jeżeli chcesz wiedzieć więcej na ten temat – kliknij tutaj i zapytaj prawnika >>

 

Komentarze (0):

Uwaga!
Szanowni Państwo!
Nasi prawnicy nie odpowiadają na pytania zadawane w formie komentarza pod tekstem. Jeśli chcą Państwo powierzyć swój problem naszym prawnikom, prosimy kliknąć tutaj >>

  • 9 minus cztery =

»Podobne materiały

Czy zastępca wójta może zostać prezesem stowarzyszenia?

Czy zastępca wójta może zostać prezesem stowarzyszenia lokalnego? Stowarzyszenie to, zgodnie ze statutem i KRS, może prowadzić działalność gospodarczą (z której dochód może być przeznaczony tylko na działalność statutową), ale jeszcze jej nie podjęło. Prezes pełni swoją funkcję nieodpłatnie. 

 

Czy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego może prowadzić działalność gospodarczą niezwiązaną z pełnioną funkcją urzędnika?

Czy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego może prowadzić działalność gospodarczą niezwiązaną z pełnioną funkcją urzędnika państwowego (np. wypożyczalnia narzędzi)?

 

Porad przez Internet udzielają
prawnicy z dużym doświadczeniem:
Prawnicy

Zapytaj prawnika

Zadanie pytania do niczego nie zobowiązuje!
Wycenę wyślemy do 1 godziny
Szukamy ambitnego prawnika »