.
Mamy 13 359 opinii naszych Klientów
Zadaj pytanie » Zadaj pytanie »

Indywidualne porady prawne

Pliki można dodać w kolejnym kroku
Zadanie pytania do niczego nie zobowiązuje!

Mienie komunalne

Gmina posiada 100% udziałów w spółce przekształconej z zakładu budżetowego. Udziały są wynikiem wniesionego aportem przez gminę majątku. Zgromadzenie wspólników reprezentowane jest przez burmistrza miasta i gminy. Rada nadzorcza spółki reprezentowana jest przez przedstawicieli ustanowionych przez burmistrza. Jeden z radnych tej gminy prowadzi działalność gospodarczą. Wygrał postępowanie o udzielenie zamówienia publicznego, prowadzone przez powyższą spółkę, i świadczy usługi na jej rzecz. Wiem, że radny nie może m.in. prowadzić działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy. Czy spółka, o której wyżej mowa, spełnia definicję „mienia komunalnego”? Czy radny, który świadczy usługi na rzecz tej spółki, narusza warunki ustawy?


Masz podobny problem? Kliknij tutaj i zadaj pytanie.

Jak Pan wskazał, istnieją przepisy zakazujące radnym prowadzenia działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego.

 

W związku z tym, że powyższa ustawa nie zawiera własnej definicji działalności gospodarczej, należy przez nią rozumieć zarobkową działalność wytwórczą, budowlaną, handlową, usługową.

 

W niniejszej sprawie poza sporem jest okoliczność prowadzenia działalności gospodarczej przez radnego.

 

„Przechodząc do analizy zakazu prowadzenia działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia gminy przez radnych, określonego w art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, należy podkreślić, że użyte w tym przepisie sformułowanie „z wykorzystaniem” należy interpretować szeroko. Trzeba odnosić je do wszelkich przypadków korzystania z mienia komunalnego gminy w ramach prowadzonej działalności, bez względu na to czy owo wykorzystywanie ma podstawę prawną, czy też nie, jest stałe bądź jednorazowe oraz odpłatne, bądź też nie (por. wyrok NSA z dnia 5 listopada 2010 r., sygn. akt II OSK 1714/10, Lex 746748).

 

„Ponadto trzeba wskazać, że w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że w kontekście art. 24f ust 1 wspomnianej ustawy nie jest istotne, czy z prowadzonej działalności rady uzyskuje dochód czy inne korzyści osobiste” (wyrok NSA z dnia 8 sierpnia 2006 r., sygn. akt II OSK 753/06, Lex 275489). Także jednorazowe działanie polegające na wykorzystaniu mienia gminy przy prowadzeniu działalności gospodarczej, nawet jeżeli to konkretne działanie nie prowadzi bezpośrednio do zysku musi skutkować wygaśnięciem mandatu radnego. Wspomniany art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie pozostawia luzu decyzyjnego w tym zakresie. Organ nie może uzależniać decyzji o wygaśnięciu mandatu radnego od stopnia przewinienia” (wyrok NSA o sygn. akt II OSK 140/11).

 

Mieniem komunalnym, zgodnie z definicją zawartą w art. 43 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, jest własność i inne prawa majątkowe należące do poszczególnych gmin i ich związków oraz mienie innych gminnych osób prawnych, w tym przedsiębiorstw. Własność samorządu terytorialnego, np. stanowiące własność gminy jako jednostki samorządu terytorialnego nieruchomości, to zatem nie mienie gminne, lecz mienie komunalne.

 

„Definicja mienia komunalnego budzi skojarzenia z definicją mienia w ogólności, które posiada wybitnie cywilnoprawny rodowód. Według bowiem art. 44 kodeksu cywilnego mieniem jest własność i inne prawa majątkowe. Zbieżność między dwoma powyższymi definicjami jest bardzo duża, w zasadzie pokrywają się one ze sobą, biorąc pod uwagę uwzględnione w ich ramach rodzaje składników mienia. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie ma powodów, aby sposób interpretacji mienia w każdym z tych znaczeń – stricte cywilnoprawnym i uwzględniającym specyfikę mienia komunalnego – różnił się co do zasady” (wyrok NSA z 18 czerwca 1997 r., sygn. akt I SA/Łd 535/96, ONSA z 1998 r. nr 2, poz. 62).

 

Ustawodawca mówi o mieniu gmin i ich związków, po drugie zaś o mieniu innych osób prawnych, w tym przedsiębiorstw. W pierwszym przypadku powyższa formuła nie nastręcza większych wątpliwości, gdyż precyzuje ona zarówno to, co wchodzi w skład mienia komunalnego, jak i wymienia wyczerpująco jego dysponentów, którymi są gminy oraz związki gmin, stanowiące w sensie normatywnym odrębne osoby prawne.

 

Więcej problemów pojawia się w drugim przypadku.

 

Należy zauważyć iż, mimo że z definicji mienia komunalnego wyraźnie to nie wynika, w grę wchodzić mogą tutaj jedynie komunalne osoby prawne, tzn. funkcjonujące w oparciu o mienie publiczne, np. przekazane im przez gminy. Dlatego też wymienione w art. 43 ustawy o samorządzie gminnym przedsiębiorstwa należałoby utożsamiać z posiadającymi odrębną podmiotowość prawną przedsiębiorstwami komunalnymi, świadczącymi różne usługi użyteczności publicznej.

 

Majątek spółki z ograniczona odpowiedzialnością, w którym gmina jest 100% udziałowcem, jest mieniem komunalnym (wyrok WSA w Krakowie z dnia 16 stycznia 2004 r., sygn. akt I SA/Kr 1288/01, Lex nr 134875). Co prawda podmioty mienia komunalnego samodzielnie decydują o przeznaczeniu i sposobie wykorzystania składników majątkowych, przy zachowaniu wymogów zawartych w odrębnych przepisach prawa (art. 45 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym) – ale nie zmienia to faktu, że majątek przez nieposiadany jest majątkiem komunalnym.

 

Sama gmina nie posiada go fizycznie. Jej prawo bezpośrednie do mienia komunalnego przy spółce z o.o. przybiera postać udziałów w tejże spółce.

 

Według ustawy o samorządzie gminnym:

 

„Art. 24f.

1. Radni nie mogą prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat, a także zarządzać taką działalnością lub być przedstawicielem czy pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności.

1a. Jeżeli radny przed rozpoczęciem wykonywania mandatu prowadził działalność gospodarczą, o której mowa w ust. 1, jest obowiązany do zaprzestania prowadzenia tej działalności gospodarczej w ciągu 3 miesięcy od dnia złożenia ślubowania. Niewypełnienie obowiązku, o którym mowa w zdaniu pierwszym, stanowi podstawę do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego w trybie art. 190 ustawy, o której mowa w art. 24b ust. 6.

2. Radni i ich małżonkowie oraz małżonkowie wójtów, zastępców wójtów, sekretarzy gminy, skarbników gminy, kierowników jednostek organizacyjnych gminy oraz osób zarządzających i członków organów zarządzających gminnymi osobami prawnymi nie mogą być członkami władz zarządzających lub kontrolnych i rewizyjnych ani pełnomocnikami spółek handlowych z udziałem gminnych osób prawnych lub przedsiębiorców, w których uczestniczą takie osoby. Wybór lub powołanie tych osób na te funkcje są z mocy prawa nieważne.

3. (skreślony).

4. Jeżeli wybór lub powołanie, o których mowa w ust. 2, nastąpiły przed rozpoczęciem wykonywania mandatu radnego albo dniem wyboru wójta lub przed zatrudnieniem na stanowisku sekretarza gminy, powołaniem na stanowisko zastępcy wójta, skarbnika gminy, kierownika jednostki organizacyjnej gminy oraz osoby zarządzającej i członka organu zarządzającego gminną osobą prawną, osoby, o których mowa w ust. 2, są obowiązane zrzec się stanowiska lub funkcji w terminie 3 miesięcy od dnia złożenia ślubowania przez radnego albo wójta czy też od dnia zatrudnienia na podstawie umowy o pracę lub powołania na stanowisko. W razie niezrzeczenia się stanowiska lub funkcji osoba, o której mowa w ust. 2, traci je z mocy prawa po upływie terminu, o którym mowa w zdaniu pierwszym.

5. Radni nie mogą posiadać pakietu większego niż 10% udziałów lub akcji w spółkach prawa handlowego z udziałem gminnych osób prawnych lub przedsiębiorców, w których uczestniczą takie osoby. Udziały lub akcje przekraczające ten pakiet powinny być zbyte przez radnego przed pierwszą sesją rady gminy, a w razie niezbycia ich nie uczestniczą one przez okres sprawowania mandatu i dwóch lat po jego wygaśnięciu w wykonywaniu przysługujących im uprawnień (prawa głosu, prawa do dywidendy, prawa do podziału majątku, prawa poboru).

6. (skreślony)”.

 

Radni nie mogą prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat.

Radni nie mogą prowadzić działalności gospodarczej wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat,

radni nie mogą zarządzać taką działalnością lub być przedstawicielem czy pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności.

 

Z uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12.01.2006 r., sygn. akt II OSK 787/05 – opubl. w Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego i Wojewódzkich Sądów Administracyjnych rok 2006, Nr 3, poz. 86, str. 160, wynika:

 

„Artykuł 24f ustawy o samorządzie gminnym jest poświęcony ograniczeniom w zakresie aktywności gospodarczej radnych, gdy taka aktywność miałaby związek z gminą lub jej mieniem. Ustęp 1 tego artykułu wyłącza, jako niedopuszczalne, prowadzenie przez radnego działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami, zarządzanie taką działalnością, branie udziału w jej prowadzeniu w charakterze przedstawiciela lub pełnomocnika, jeżeli taka działalność opiera się na mieniu gminy, w której radny uzyskał mandat. Ustawodawca wprowadził generalny zakaz używania przez radnego mienia komunalnego gminy w prowadzonej przez niego działalności gospodarczej bez względu na jej przedmiot, rodzaj majątku komunalnego i tytuł prawny. Kładąc nacisk na zakaz prowadzenia działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego, ustawodawca chciał zapobiec ewentualnemu wykorzystaniu mandatu w celu ułatwienia dostępu do tego mienia”.

 

Nie ma znaczenia, czy wykorzystanie jest jednorazowe, czy okresowe (powtarzalne) oraz czy ma charakter płatny, czy nie. Przepis obejmuje swym zakresem wszelkie przypadki wykorzystania mienia gminy.

 

Art. 24f nie dotyczy tylko sytuacji, w której majątek gminny wykorzystywany jest przez radnego w „poważnym stopniu”. W każdym przypadku wykorzystywania mienia gminnego przez radnego – bez względu na wartość tego majątku i czas trwania umowy znajduje zastosowanie art. 24f ustawy o samorządzie gminnym.

 

Zdaniem NSA naruszeniem zakazu może być korzystanie z mienia komunalnego w celu określonej działalności gospodarczej przez posadowienie tablic informacyjnych na mieniu komunalnym o prowadzeniu działalności gospodarczej.

 

Zgodnie z poglądami prezentowanymi przez sądy administracyjne każde wykorzystywanie mienia komunalnego w prowadzonej działalności gospodarczej, nawet jeżeli jest sporadyczne lub jednorazowe, nawet jeżeli dotyczy mienia o niewielkiej wartości, powoduje utratę mandatu przez radnego.

 

Aby radny lub zarządzany przez radnego przedsiębiorca mógł posługiwać się mieniem komunalnym, mienie to musi zostać radnemu udostępnione do wykorzystania, czyli radny musi otrzymać mienie komunalne do władania.

 

Z kolei podstawą do wykorzystania mienia gminnego, o którym mowa w art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, jest umowa cywilnoprawna (odpłatna – np.: umowa dzierżawy, umowa najmu lub nieodpłatna – umowa użyczenia), która jest jednocześnie tytułem prawnym do mienia komunalnego (władania nim).

 

W przypadku zawarcia umowy, której przedmiotem jest wyłącznie świadczenie usług na rzecz gminy lub gminnej spółki z o.o/, bez wykorzystywania jej mienia, umowa ta dla przedsiębiorcy – będącego wykonawcą usługi – nie stanowi tytułu do władania mieniem gminnym. Firma radnego wykonując usługi musi np.: poruszać się po terenie stanowiącym mienie komunalne bez żadnego tytułu do władania tym terenem.

 

Radni i reprezentowane przez nich podmioty, na podstawie umów cywilnych zawartych ze spółką gminną, nie uzyskują tytułu prawnego do władania jakimkolwiek mieniem gminy. Wyjątek stanową banki prowadzące obsługę gmin – w ich przypadku uznaje się, ze depozyty pieniężne gminy stanowią mienie komunalne jakie jest wykorzystywane przez bank w swojej działalności. Co oznacza, że radny członek zarządu banku narusza zakaz wynikający z ustawy.

 

Gdyby w ramach wykonywania umowy ze spółka gminna, spółka udostępniła na podstawie odrębnej umowy firmie radnego, swój majątek można byłoby uznać to za prowadzenie działalności z wykorzystaniem mienia komunalnego.

 

W orzecznictwie sądów administracyjnych przeważa pogląd, który wydaje się być niezwykle istotny w przedmiotowej sprawie, że wykorzystanie mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat, musi pozostawać w związku funkcjonalnym z prowadzoną przez radnego działalnością gospodarczą i służyć tej działalności gospodarczej oraz należy je rozpatrywać w odniesieniu do przedmiotu tej działalności (vide np.: wyrok NSA z dnia 10 listopada 2004 r., sygn. akt OSK 882/04 oraz wyrok NSA z dnia 6 października 2004 r., sygn. akt OSK 481/04). W uzasadnieniu do pierwszego z tych wyroków NSA podkreślił, że w świetle dyspozycji art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym mienie komunalne winno służyć działalności gospodarczej prowadzonej przez radnego. Z kolei w uzasadnieniu do drugiego z orzeczeń NSA wskazał na jeszcze jeden aspekt, a mianowicie, że wykorzystywanie mienia komunalnego do prowadzenia działalności gospodarczej w świetle art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym należy rozpatrywać w odniesieniu do przedmiotu tej działalności.

 

Nie znajduje zatem uzasadnienia prawnego stanowisko, że świadczenie usług na rzecz spółki gminnej oznacza wykorzystywanie przez radnego prowadzącego działalność w ramach której świadczy usługi dla spółki gminnej mienia komunalnego będącego własnością gminy, gdyż mienie spółki wprawdzie jest dla niego dostępne jako dostawcy usług, lecz nie stanowi ono o istocie działalności gospodarczej.

 

Warto również w tym miejscu dodać, że NSA w składzie siedmiu sędziów (uchwała z dnia 2 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OPS 1/07) podniósł, że „nie każde korzystanie z nieruchomości gminnych będzie wyczerpywało zakaz, o którym mowa w art. 24f ust. 1 ustawy. Mając na uwadze cel tego zakazu, nie można uznać, iż korzystanie z mienia gminnego na zasadzie powszechnej dostępności usług na warunkach ogólnych czy na warunkach ustalonych powszechnie dla danego typu czynności prawnych może podważać osiągnięcie tego celu, ponieważ w tych przypadkach nie zachodzi obawa wykorzystania mandatu radnego do uzyskania innych korzyści aniżeli dostępne dla wszystkich członków wspólnoty samorządowej” (por. także wyrok WSA z dnia 18 marca 2008 r., sygn. akt II SA/Go 87/08).

 

Reasumując, w oparciu o przekazane informacje uznaję, że radny, zawierając w ramach postępowania przetargowego umowę ze spółką gminną, w której gmina ma 100% udziałów – gdy ta umowa nie daje mu podstawy do władania (posiadania, zarządzania) mieniem komunalnym, nie narusza zakazu z art. 24f ustawy o samorządzie gminnym.

 

Zawarcie takiej umowy nie jest umową na wykorzystywanie mienia komunalnego a jedynie umową o wykonanie określonej usługi lub świadczenia na rzecz gminnej. 

Jeśli masz podobny problem prawny, zadaj pytanie naszemu prawnikowi (przygotowujemy też pisma) w formularzu poniżej  ▼▼▼

Zapytaj prawnika - porady prawne online

Zadanie pytania do niczego nie zobowiązuje!
Wycenę wyślemy do 1 godziny

Komentarze (0):

Uwaga!
Szanowni Państwo!
Nasi prawnicy nie odpowiadają na pytania zadawane w formie komentarza pod tekstem. Jeśli chcą Państwo powierzyć swój problem naszym prawnikom, prosimy kliknąć tutaj >>

  • dziesięć minus V =
.
Porad przez Internet udzielają
prawnicy z dużym doświadczeniem:
Prawnicy

Zapytaj prawnika

Zadanie pytania do niczego nie zobowiązuje!
Wycenę wyślemy do 1 godziny

spadek.info

prawo-budowlane.info

odpowiedziprawne.pl