Jak zakwestionować oczekiwania gminy co do liczby miejsc parkingowych na małej działce?

Zasada dobrego sąsiedztwa

Jak Pani słusznie wskazuje, stosownie do treści art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (u.p.z.p.) – wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia określonych w tym przepisie warunków. Cały art. 61 u.p.z.p. jest tzw. zasadą dobrego sąsiedztwa. Celem tej zasady jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego z kolei w art. 2 pkt 1 u.p.z.p. Chodzi zatem o takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Chodzi zatem o faktyczne warunki panujące do tej pory na konkretnym obszarze (tak stanowią np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2011 r. sygn. akt II OSK 1095/10, z dnia 7 kwietnia 2009 r. sygn. akt II OSK 503/08, z dnia 26 lipca 2013 r. sygn. akt II OSK 728/12, z dnia 22 października 2013 r. sygn. akt II OSK 1173/12 – powołane w wyroku NSA z dnia 14 października 2014 r. sygn. akt II OSK 817/13).

Ustalanie warunków zabudowy

Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 14 marca 2019 r., II SA/Po 1073/18: „Do ustalenia warunków zabudowy konieczne jest zatem istnienie przynajmniej jednej działki sąsiedniej, dostępnej z tej samej drogi publicznej, która jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Nowa zabudowa jest dopuszczalna o tyle, o ile zapewni – w sensie urbanistycznym – ukształtowanie przestrzeni tworzącej harmonijną całość z uporządkowanymi relacjami funkcjonalnymi, stosownie do narzuconych przez ustawę o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wymogów kształtowania ładu przestrzennego. Warunek kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, jest jednym z podstawowych warunków kształtujących lokalizację nowej zabudowy, przez co zapewnia się ład przestrzenny na danym obszarze. Zarazem trzeba podkreślić, że kontynuacja zastanej funkcji i zagospodarowania terenu (parametrów, cech i wskaźników) nie może być interpretowana wąsko, jako dopuszczenie tylko takiej zabudowy, która stanowi powielenie wskaźników i parametrów zabudowy już istniejącej. Przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy może być tylko projektowanie inwestycji sprzecznej z dotychczasową funkcją terenu, lub o parametrach i cechach, których w żaden sposób nie można pogodzić z aktualnym sposobem zagospodarowania terenów sąsiednich”.

Jak widać, wymagania tzw. dobrego sąsiedztwa nie można rozumieć w sposób, który całkowicie podporządkowuje projektowaną inwestycję zabudowie sąsiadującej, tj. wymaga od niej identycznej funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Nie mniej jednak kluczowe dla Pani jest to, że celem ustawodawcy jest zachowanie ładu przestrzennego, a nie blokowanie inwestycji w razie braku planu miejscowego. Art. 6 ust. 2 u.p.z.p. ustanawia wszak wolność zagospodarowania terenu.

Odstępstwo w zakresie miejsc parkingowych

Podsumowując powyższe, celem przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, a zatem zgodnie z zasadą dobrego sąsiedztwa należy badać wpływ inwestycji na otoczenie w sensie urbanistycznym. Oznacza to tyle, że w każdym indywidualnym przypadku należy widzieć obszar analizowany jako urbanistyczną całość. Wyznacznikiem spełnienia ustawowego wymogu są zatem faktyczne warunki panujące do tej pory na konkretnym obszarze. Skoro zatem na działce nie ma Pani fizycznej możliwości zmieszczenia dwóch miejsc parkingowych na każde mieszkanie poza budynkiem, a ze względu na ochronę elewacji przez konserwatora, a także konstrukcję piwnic, nie może Pani zrobić bramy garażowej i wjazdu pod ziemię, nadto w sąsiedztwie stare wielomieszkaniowe budynki także nie mają parkingów – to kierując się ową zasadą dobrego sąsiedztwa z art. 61 i zasadą wolności zabudowy z art. 6 organ winien odstąpić od postawionych wymagań. Owe zasady wynikają z orzecznictwa sądowego, jakie przytoczyłam.

Co więcej, ocena, czy planowana inwestycja spełnia wymogi ładu przestrzennego, musi zostać poprzedzona sporządzeniem analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, na którym planowana jest inwestycja. Organ winien zatem ustalić, że nie ma Pani faktycznej możliwości sprostania wymaganiom dotyczącym posiadania dwóch miejsc parkingowych na każde mieszkanie w obrębie działki poza budynkiem (chociażby z uwagi na ograniczenia związane z ochroną elewacji i konstrukcją piwnic).

Brak wymogu określania w WZ konkretnej liczby miejsc parkingowych

Nadto w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 14 marca 2019 r., II SA/Po 1073/18, wskazano, że zasadniczo ukształtowany został przez sądy administracyjne pogląd, że przepisy prawa stosowane w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu nie zawierają wymogu określenia w decyzji konkretnej liczby miejsc parkingowych i sposobu ich urządzenia, bowiem jest to dokonywane na etapie tworzenia projektu budowlanego i jego weryfikacji w sprawie pozwolenia na budowę (tak też w wyrokach NSA z 27 marca 2012 r. II OSK 2448/10, 19 grudnia 2012 r. II OSK 1543/11, 2 sierpnia 2016 r. II OSK 1871/15, 9 listopada 2017 r. II OSK 399/16). Sąd też wskazał, że jeżeli organ administracji stwierdzi potrzebę zapewnienia przez inwestora na terenie planowanej inwestycji stanowisk postojowych lub parkingu, to powinien określić precyzyjnie warunki decyzji poprzez wskazanie stosownych wskaźników, posługując się określonym współczynnikiem np. liczby miejsc postojowych odnoszonych do powierzchni zabudowy usługowej lub mieszkalnej. Takie rozwiązanie jest akceptowane w orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego, przy czym podkreśla się, że określenie konkretnej liczby i sposobu urządzenia miejsc postojowych dokonywane jest na etapie zatwierdzenia projektu budowlanego w sprawie pozwolenia na budowę (por. wyrok z 18 czerwca 2014 r. II OSK 128/13, 8 października 2015 r. II OSK 346/14). A zatem zadaniem organu wydającego decyzję o warunkach zabudowy nie jest szczegółowe określenie ilości miejsc postojowych i sposobu ich rozmieszczenia, lecz określenie zasad (warunków), według których ma to nastąpić na etapie zatwierdzenia projektu budowlanego. Konkretne wielkości ustalane są szczegółowo na etapie uzyskiwania pozwolenia na budowę (tak orzekł np. NSA w wyroku z dnia 11 stycznia 2018 r., II OSK 761/16).

Również w odpowiedzi podsekretarza stanu w Ministerstwie Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej – z upoważnienia ministra – na interpelację nr 7593 wskazano, że „w obecnym stanie prawnym nie ma możliwości ustalenia w decyzji o warunkach zabudowy szczegółowych wymagań odnośnie do ilości miejsc parkingowych. Teza ta powinna być jednak uzupełniona o stwierdzenie, że decyzja ta nie stanowi podstawy do rozpoczęcia robót budowlanych, zaś osoba ubiegająca się o jej wydanie nie musi dysponować tytułem prawnym do nieruchomości objętej inwestycją. Rozstrzygnięcie w tym zakresie stanowi w efekcie jedynie wstępny etap inwestycji, w toku którego inwestor uzyskuje informację na temat skali i charakteru inwestycji możliwej do posadowienia na danej działce. Określenie szczegółowych parametrów obiektów budowanych następuje na etapie postępowania w przedmiocie wydania pozwolenia budowlanego”.

Zdaję sobie sprawę, jak ogólne są to dywagacje i dotyczące konkretnych stanów faktycznych, nie mniej jednak konkretnych przepisów o stanowczym brzmieniu brakuje, z kolei orzecznictwa jest sporo i myślę, że może je Pani z powodzeniem wykorzystać w swojej sprawie.