Autor: Irena Sawa

Poglądy polityczne pracownika służby cywilnej a środki dyscyplinarne

Co należy rozumieć przez publiczne manifestowanie poglądów politycznych przez pracownika służby cywilnej (w myśl ustawy?). Czy fakt, że uczestniczyłam w wyborach samorządowych z ramienia danej partii lub udzieliłam poparcia na internetowym portalu społecznościowym danemu kandydatowi, świadczy o publicznym manifestowaniu tych poglądów? Czy te działania upoważniają pracodawcą do zastosowania środków dyscyplinarnych?

W pełni należy się zgodzić, że publiczne manifestowanie poglądów i sympatii politycznych narusza zasady Kodeksu Etyki Służby Cywilnej.

Zarządzenie Nr 114 Prezesa Rady Ministrów z dnia 11 października 2002 r. w sprawie ustanowienia Kodeksu Etyki Służby Cywilnej („Monitor Polski” z 2002 r., Nr 46, poz. 683) wprowadziło ustanowiony Kodeks Etyki Służby Cywilnej, stanowiący załącznik do zarządzenia. I tak, przytoczyć należy treść § 4 i § 5 zarządzenia:

„§ 4. Członek korpusu służby cywilnej jest bezstronny w wykonywaniu zadań i obowiązków, a w szczególności (…) nie demonstruje zażyłości z osobami publicznie znanymi ze swej działalności politycznej, gospodarczej, społecznej lub religijnej, wystrzega się okazji do promowania jakichkolwiek grup interesu. (…)

§ 5. Członek korpusu służby cywilnej w wykonywaniu zadań i obowiązków jest neutralny politycznie, a w szczególności:

1. (…) nie manifestuje publicznie poglądów i sympatii politycznych, a jeżeli jest urzędnikiem służby cywilnej, to nie tworzy i nie uczestniczy w partiach politycznych;
2. dystansuje się otwarcie do wszelkich wpływów i nacisków politycznych, które mogą prowadzić do działań stronniczych, i nie angażuje się w działania, które mogłyby służyć celom partyjnym;
3. dba o jasność i przejrzystość własnych relacji z osobami pełniącymi funkcje polityczne;
4. nie uczestniczy w strajkach lub akcjach protestacyjnych, zakłócających normalne funkcjonowanie urzędu;
5. eliminuje wpływy polityczne na rekrutację i awanse w służbie cywilnej”.

Reasumując powyższe, pracodawca nie może mieć do Pani uwag ze względu na kandydowanie do władz samorządowych, gdyż jest to prawo konstytucyjnie zabezpieczone dla każdego obywatela naszego kraju.

Natomiast pracodawca może mieć uzasadnione zarzuty z uwagi na poparcie, jakiego Pani udzieliła przedstawicielowi partii politycznej – § 5 pkt 3 Kodeksu Etyki Służby Cywilnej.

Przykro mi bardzo, ale informacja zamieszczona na portalu społecznościowym może być uznana za publiczne manifestowanie poglądów politycznych z uwagi na szeroki dostęp do Internetu.

Konstrukcja przepisów Kodeksu Etyki pozwala na sprecyzowanie zarzutu przeciwko osobie, która publicznie manifestuję swoje poglądy polityczne, poprzez kandydowanie, zarazem jednak chronią Panią przepisy Konstytucji RP w zakresie wolności kandydowania.

Z uwagi na treść przepisu Kodeksu, ewentualny spór musiałby rozpoznać sąd.

Biorąc pod uwagę treść art. 76 ustawy o służbie cywilnej „członek korpusu służby cywilnej jest obowiązany w szczególności:

1. przestrzegać Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i innych przepisów prawa;
2. chronić interesy państwa oraz prawa człowieka i obywatela;
3. racjonalnie gospodarować środkami publicznymi;
4. rzetelnie i bezstronnie, sprawnie i terminowo wykonywać powierzone zadania;
5. dochowywać tajemnicy ustawowo chronionej;
6. rozwijać wiedzę zawodową;
7. godnie zachowywać się w służbie oraz poza nią”.

Zgodnie z art. 113 ust. 1 ustawy o służbie cywilnej „członek korpusu służby cywilnej odpowiada dyscyplinarnie za naruszenie obowiązków członka korpusu służby cywilnej”.

Postępowanie dyscyplinarne zgodnie z wolą ustawodawcy nie może być jednak wszczęte po upływie trzech miesięcy od dnia powzięcia przez dyrektora generalnego urzędu wiadomości o naruszeniu obowiązków członka korpusu służby cywilnej ani po upływie dwóch lat od popełnienia tego czynu.

Jeżeli członek korpusu służby cywilnej z powodu nieobecności w pracy nie ma możliwości złożenia wyjaśnień, bieg trzymiesięcznego terminu nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu do dnia jego stawienia się do pracy.

„Art. 114. 1. Karami dyscyplinarnymi stosowanymi wobec urzędników służby cywilnej są:

1. upomnienie;
2. nagana;
3. pozbawienie możliwości awansowania przez okres dwóch lat na wyższy stopień służbowy;
4. obniżenie wynagrodzenia zasadniczego, nie więcej niż o 25% – przez okres nie dłuższy niż sześć miesięcy;
5. obniżenie stopnia służbowego służby cywilnej;
6. wydalenie ze służby cywilnej.

2. Karami dyscyplinarnymi stosowanymi wobec pracowników służby cywilnej są:

1. upomnienie;
2. nagana;
3. obniżenie wynagrodzenia zasadniczego, nie więcej niż o 25 % – przez okres nie dłuższy niż sześć miesięcy;
4. wydalenie z pracy w urzędzie” – podstawa prawna: art.114 ustawy o służbie cywilnej.

Zgodnie z art. 116 ustawy „sprawy dyscyplinarne członków korpusu służby cywilnej rozpoznają komisje dyscyplinarne:

1. w I instancji – komisja dyscyplinarna;
2. w II instancji – Wyższa Komisja Dyscyplinarna Służby Cywilnej, zwana dalej »Wyższą Komisją Dyscyplinarną«”.

Zgodnie z § 30 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 9 kwietnia 2009 r. w sprawie postępowania wyjaśniającego i postępowania dyscyplinarnego w służbie cywilnej (Dz. U. z 2009 r. Nr 60, poz. 493) „komisja dyscyplinarna wymierza karę, biorąc pod uwagę stopień winy i rodzaj czynu stanowiącego naruszenie obowiązków członka korpusu służby cywilnej, jego skutki oraz zachowanie się obwinionego przed popełnieniem czynu stanowiącego naruszenie obowiązków członka korpusu służby cywilnej i po jego popełnieniu.”

Jak wynika z powyższych przepisów, ustawodawca określił, że przedmiotem postępowania dyscyplinarnego jest naruszenie przez urzędnika lub pracownika służby cywilnej obowiązków członka korpusu służby cywilnej.

Pojęcie „naruszenie obowiązków członka korpusu służby cywilnej” należy uznać za wysoce niedookreślone na gruncie przepisów ustawy. W ustawie bowiem nie wskazano wprost czynów zagrożonych odpowiedzialnością dyscyplinarną, a obowiązki członków korpusu służby cywilnej, wskazane w rozdziale 6. ustawy.

Obowiązki członków korpusu służby cywilnej nie są doprecyzowane, są one wręcz określone w sposób bardzo ogólny. Dlatego też to dyrektor urzędu winien ocenić, czy dany czyn członka korpusu służby cywilnej lub zaniechanie mieści się w kategoriach naruszenia obowiązków członków korpusu służby cywilnej.

Jeżeli szef urzędu dojdzie do przekonania, iż członek korpusu naruszył obowiązki, to następczą kontrolę i weryfikację decyzji dyrektora urzędu przeprowadza komisja dyscyplinarna.

Pragnę zauważyć nadto, że postępowanie dyscyplinarne nie może być wszczęte po upływie trzech miesięcy od dnia powzięcia przez dyrektora urzędu wiadomości o naruszeniu obowiązków członka korpusu służby cywilnej. W przypadku przekroczenia tego terminu dyrektor generalny nie ma możliwości rozpoczęcia procedury dyscyplinarnej.

Zarazem w treści ustawy o służbie cywilnej ustawodawca nie określił żadnych sankcji dla dyrektora urzędu z tytułu braku wszczęcia postępowania dyscyplinarnego.

Powyższe oznacza, że decyzja co do wszczęcia postępowania dyscyplinarnego podlega ocenie i zależy wyłącznie od woli szefa urzędu (zakres kompetencji i woli – pracodawcy).

Biorąc pod uwagę treść ustawy o służbie cywilnej, stwierdzić należy, że obowiązki członka korpusu służby cywilnej można podzielić na dwie główne kategorie:

1. dotyczące bezpośrednio relacji podmiot zatrudniony–podmiot zatrudniający, czyli odnoszące się do stosunku pracy, np. obowiązek wykonywania poleceń służbowych przełożonych,
2. wykraczające poza treść stosunku pracy – tutaj można zaliczyć np. obowiązek chronienia interesów państwa oraz praw człowieka i obywatela.

Obowiązki członka korpusu służby cywilnej zostały zawarte w rozdziale ustawy oraz zostały dookreślone w Kodeksie Etyki Służby Cywilnej. Kodeks Etyki stanowi, można powiedzieć, wzorzec standardów postępowania skierowany do członków korpusu służby cywilnej i jest katalogiem urzędniczych zachowań.

Tutaj pragnę podkreślić, że biorąc pod uwagę stanowiska piśmiennictwa, stwierdzić należy, że zawarte w Kodeksie Etyki przepisy mogą służyć jedynie jako dyrektywa interpretacyjna, a ich naruszenie, ze względu na rangę tego aktu prawnego, nie stanowi samoistnej podstawy odpowiedzialności dyscyplinarnej (takie stanowisko zaprezentował: G. Łabuda, Dozwolone, bo niezabronione, „Rzeczpospolita” z 21 października 2001 r.).

Dodatkowo należy podkreślić zgodność Kodeksu Etyki z art. 65 Konstytucji RP, zgodnie z którym wolności pracownicze, a o nich stanowi Kodeks Etyki Służby Cywilnej, mogą ulegać ograniczeniu jedynie w drodze ustawy. Jak już pisałam, Pani w myśl postanowień Konstytucji ma prawo do korzystania z wolności konstytucyjnych.

Wracając do treści ustawy o służbie cywilnej, podkreślić należy, że ustawodawca w rozdziale ustawy uregulował szczególne obowiązki członków korpusu służby cywilnej.

Inne uregulowania w tym zakresie można odnaleźć w wielu ustawach i aktach niższej rangi, nakładających na pracowników i urzędników służby cywilnej szczególne obowiązki związane z wykonywanymi przez nich zadaniami, np. w ustawie o ochronie informacji niejawnych, ustawie o dostępie do informacji publicznej, Kodeksie pracy, art. 153 Konstytucji (misja służby).

Obowiązek bezstronności należy wiązać ze szczególną misją służby cywilnej, jaką jest między innymi politycznie neutralne wykonywanie zadań państwa – art. 1 ustawy o służbie cywilnej.

Tutaj także pojawia się szereg wątpliwości natury interpretacyjnej, ponieważ bezstronności członków korpusu służby cywilnej w trakcie wykonywania zadań państwa nie należy ograniczać wyłącznie do wymiaru politycznego (politycznej neutralności).

Kwestię tę należy rozważać również w kontekście art. 25 ust. 2 Konstytucji RP, który określa, że „władze publiczne w Rzeczypospolitej Polskiej zachowują bezstronność w sprawach przekonań religijnych, światopoglądowych i filozoficznych, zapewniając swobodę ich wyrażania w życiu publicznym”.

Na podstawie powyższych regulacji należy uznać, że bezstronność pracowników i urzędników służby cywilnej powinna obejmować również powyższe aspekty funkcjonowania państwa.

Zasada bezstronności członków korpusu służby cywilnej znajduje także uszczegółowienie w art. 78 ust. 1 ustawy o służbie cywilnej, zgodnie z którym „członek korpusu służby cywilnej przy wykonywaniu obowiązków służbowych nie może kierować się interesem jednostkowym lub grupowym”.

Bezstronność członków korpusu służby cywilnej należy również wiązać z zasadą legalizmu, określoną w art. 7 Konstytucji RP, zgodnie z którym „organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa”, a także w art. 6 Kodeksu postępowania administracyjnego, który określa, że „organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa”.

Bezstronne wykonywanie zadań przez służbę cywilną powinno być utożsamianie z działaniem na podstawie i w granicach prawa, co powinno być gwarancją zachowania bezstronności przez członków służby cywilnej.

Działania członków korpusu służby cywilnej podejmowane w ramach obowiązków służbowych muszą być wolne od ich preferencji politycznych, światopoglądowych, religijnych, a także niezależne od wpływów politycznych.

W § 5 Kodeksu Etyki Służby Cywilnej wskazał ustawodawca obowiązek wykonywania zadań i obowiązków przez członków korpusu służby cywilnej w sposób neutralny politycznie. Pracownik i urzędnik służby cywilnej w szczególności:

1. „lojalnie i rzetelnie realizuje strategię i program Rządu Rzeczypospolitej Polskiej, bez względu na własne przekonania i polityczne poglądy;
2. przygotowując propozycje działań administracji rządowej udziela obiektywnych, zgodnych z najlepszą wolą i wiedzą, porad i opinii zwierzchnikom;
3. nie manifestuje publicznie poglądów i sympatii politycznych, a jeżeli jest urzędnikiem służby cywilnej, to nie tworzy i nie uczestniczy w partiach politycznych;
4. dystansuje się otwarcie do wszelkich wpływów i nacisków politycznych, które mogą prowadzić do działań stronniczych, i nie angażuje się w działania, które mogłyby służyć celom partyjnym;
5. dba o jasność i przejrzystość własnych relacji z osobami pełniącymi funkcje polityczne;
6. nie uczestniczy w strajkach lub akcjach protestacyjnych, zakłócających normalne funkcjonowanie urzędu;
7. eliminuje wpływy polityczne na rekrutację i awanse w służbie cywilnej”.

Powyższy przepis ustawy o służbie cywilnej nie wskazuje wprost obowiązku neutralnego politycznie wykonywania zadań przez członków służby cywilnej. Literalnie tego nie odczytamy, jednak zasadę tę można wyinterpretować z misji służby cywilnej określonej przez ustawodawcę w art. 1 ustawy o służbie cywilnej: „w celu zapewnienia zawodowego, rzetelnego, bezstronnego i politycznie neutralnego wykonywania zadań państwa ustanawia się służbę cywilną oraz określa zasady dostępu do tej służby, zasady jej organizacji, funkcjonowania i rozwoju”.

Reasumując, ustawa o służbie cywilnej w treści art. 76 określa obowiązki członków korpusu służby cywilnej w sposób mało precyzyjny, ogólny i niedoprecyzowany.

Ocenę naruszenia tych obowiązków ustawodawca powierzył podmiotowi przestrzegającemu prawo lub organowi stosującemu prawo.

W sytuacji, gdy pracodawca wszczął postępowanie dyscyplinarne, komisja dyscyplinarna winna orzec, czy pracodawca ma rację.

Ja osobiście sugeruje odwołać się od orzeczenia z uwagi na wyżej wskazane wątpliwości prawne związane z możliwością i zakresem stosowania przepisów Kodeksu Etyki w przypadku postępowań dyscyplinarnych. Ostatecznie, proces sądowy może rozstrzygnąć, czy § 5 Kodeksu Etyki może stanowić podstawę wszczęcia postępowania dyscyplinarnego.

poleć pytanie znajomemu     wersja do druku