Opublikowane: 15.02.2010

Autor: Tadeusz M. Nycz

Obowiązki w sferze bhp podmiotów organizujących pracę – część 3

Cykl artykułów dotyczących obowiązków w sferze bhp podmiotów organizujących pracę rozpoczęto od omówienia istotnych zmian nowelizacyjnych w Kodeksie pracy, dokonanych w 2007 r., które mają wpływ na zakres stosowania tych przepisów ochronnych z punktu widzenia podmiotów zobowiązanych do ich przestrzegania.

W pierwszej i drugie części cyklu omówiłem zasady, wedle których przepisy bhp mają być stosowane przez pracodawcę oraz przez przedsiębiorcę niebędącego pracodawcą zarówno w stosunku do pracowników jak i zleceniobiorców, co stanowi istotną zmianę stanu prawnego dokonaną z dniem 1 lipca 2007 r.

Teraz przechodzę do konsekwencji prawnych tej nowelizacji płynących dla organów Państwowej Inspekcji Pracy sprawujących kontrolę i nadzór nad warunkami wykonywania pracy.

Omawiana nowelizacja Kodeksu pracy dokonana została na mocy ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy (Dz. U. Nr 89, poz. 589), co było zabiegiem przemyślanym i celowym, ponieważ równocześnie ustawodawca nieco inaczej ukształtował uprawnienia pokontrolne inspektora pracy.

Wedle obecnego brzmienia art. 11 cyt. ustawy o PIP, stanowiącego główne źródło działań pokontrolnych organów inspekcji pracy, adresatem środków pokontrolnych, czyli decyzji i wystąpienia mogą być wszystkie podmioty kontrolowane przez PIP, ponieważ ustawodawca w zakresie problematyki bhp nie czyni tutaj żadnych zastrzeżeń.

Dla porządku należy wyjaśnić, że jedynie tzw. nakaz płacowy, o którym mowa w art. 11 pkt 7 ustawy o PIP, może być skierowany jedynie do pracodawcy. Wynika to nie tylko z gramatycznego zapisu tego przepisu, ale także z faktu, że wynagrodzenie za pracę jest pojęciem Kodeksu pracy, toteż to świadczenie jest wypłacane jedynie przez pracodawcę.

W zakresie pozostałych kompetencji pokontrolnych inspektorów pracy ustawodawca nie poczynił żadnych zastrzeżeń w zakresie ich adresata, toteż może być nim każdy podmiot podlegający kontroli PIP.

Kontroli PIP, zgodnie z art. 13 cyt. ustawy, podlegają pracodawcy, a w zakresie bezpieczeństwa i higieny pracy oraz kontroli legalności zatrudnienia także przedsiębiorcy niebędący pracodawcami, na rzecz których jest świadczona praca przez osoby fizyczne, w tym przez osoby wykonujące pracę na własny rachunek.

W zakresie problematyki bhp kontroli PIP nie podlegają jednak te podmioty, które nie są pracodawcami ani przedsiębiorcami, a realizują określone zadania przy pomocy osób wykonujących pracę na innej podstawie niż stosunek pracy, np. takim podmiotem jest organizacja społeczna niezatrudniająca pracowników.

Oznacza to, że stan warunków pracy w takim podmiocie nie podlega kontroli PIP i w następstwie tego nie mogą być względem takiego podmiotu podejmowane żadne działania pokontrolne. Jest to ewidentna luka prawna, której omyłkowo dopuścił się ustawodawca.

Wynika to stąd, że – w kompleksowym ujęciu dbałości o stan warunków pracy – art. 66 ust. 1 Konstytucji RP gwarantuje każdemu, kto wykonuje pracę najemną, bezpieczne i higieniczne warunki pracy.

Konsekwencją podjęcia się przez państwo kontroli i nadzoru nad takimi warunkami jest to, że wszystkie podmioty, do których stosuje się przepisy bhp, powinny być poddane zarówno kontroli jak i nadzorowi ze strony PIP, gdyż tego wymaga art. 66 ust. 1 w związku z art. 24 Konstytucji RP.

Uznając oczywisty błąd ustawodawcy, należy zwrócić uwagę na potrzebę dokonania zmiany art. 13 ustawy o PIP przy najbliższej nowelizacji tej ustawy, w celu zapewnienia spójności działań kontrolno-nadzorczych nad problematyką bezpieczeństwa pracy, czego wymagają wyraźnie zapisane w Konstytucji zasady.

Art. 11 ustawy o PIP został znacznie rozbudowany w stosunku do poprzednika tj. art. 9 ustawy z dnia 6 marca 1981 r. o PIP (Dz. U. Nr 6, poz. 23, z późn. zm.). W szczególności w zakresie pkt 2-5 art. 11 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. formułować można szereg wątpliwości interpretacyjnych.

Krytycznie można się odnieść do celowości zabiegów legislacyjnych. Ustawodawca, jak się wydaje, stworzył dla inspektorów pracy taką formułę prawną, która pozwala regulować przy pomocy art. 11 każdy przypadek stwierdzonych naruszeń przepisów bhp.

Nie zmienia to postaci rzeczy, że każda decyzja administracyjna, a taką decyzją jest nakaz inspektora pracy, winna mieć wyraźną podstawę prawną, a zapisy art. 11 pkt 2-5 mogą budzić spory, co do zakresu przedmiotowego ich zastosowania.

De lege ferenda (w świetle prawa przyszłego) wydaje się, że daleko lepszą formułą byłoby uproszczenie struktury działań pokontrolnych organów PIP zamiast ich komplikowanie. Przykładowo ustawodawca mógłby wykorzystać środek prawny w postaci zarządzenia niebędącego decyzją administracyjną, o którym mowa w art. 207 § 2 pkt 6 K.p.

Zarządzeniem mogłyby zostać objęte wszystkie te naruszenia przepisów, które nie zostały zlikwidowane w czasie prowadzonej kontroli. Kontrolujący powinien ustalić termin likwidacji tych uchybień i po jego upływie przyjść na kolejną kontrolę.

W razie dalszego stwierdzenia tych nieprawidłowości inspektor pracy powinien być uprawniony do nakazania zaprzestania prowadzonej działalności w określonym terminie, które to rozstrzygnięcie pokontrolne miałoby jednolity charakter nie komplikując niepotrzebnie stanu prawnego.

Pracodawca miałby prawo odwoływać się od takiego nakazu, włącznie ze skargą do sądu administracyjnego, toteż gwarancje praworządności byłyby zachowane. Jednakże prostota rozstrzygnięcia inspektora pracy sprzyjałaby znacznie lepiej niż obecny stan prawny rzeczywistemu działaniu na rzecz poprawy warunków pracy.

Mimo dużej liczby tak ogólnych jak i szczegółowych przepisów bhp, stan warunków pracy w naszych krajowych zakładach pracy nie jest najlepszy, co świadczy o tym, że skuteczność oddziaływania inspekcji pracy nie jest najlepsza.

W tym zakresie trafniejsza konstrukcja środków oddziaływania pokontrolnego miałaby znacznie skuteczniejsze znaczenie aniżeli np. podnoszenie kar za naruszenie tych przepisów. Ukaranie bowiem w trybie wykroczeniowym stanowi rozwiązanie określonego czynu pracodawcy, natomiast nie jest elementem rzutującym bezpośrednio na poprawę warunków zatrudnienia.

Istniejący stan zatrudnieniowy w Polsce, cechujący się dość znaczną liczbą podmiotów zatrudniających, które niestety nie chcą na trwałe zaistnieć na rynku pracy, nie sprzyja systemowemu oddziaływaniu inspekcji pracy na stan warunków pracy, gdyż działania pokontrolne natrafiają na zmiany restrukturyzacyjne i tym sposobem ich skuteczność jest niewystarczająca.

Znaczna liczba przedsiębiorców nastawiona jest na dorywczą działalność roczną, dwu- lub trzyletnią, po czym zmienia struktury organizacyjne i tym samym dochodzi do likwidacji przedmiotu regulacji środków działań pokontrolnych PIP.

Ten sam pracodawca po chwili zakłada następną firmę i znowu przez pewien czas rażąco narusza obowiązujące przepisy, a inspektorzy pracy, nie mając skutecznych środków oddziaływania, muszą się temu przyglądać i de facto toleruje się naruszanie przepisów prawa pracy przez dłuższy czas.

Zmiana struktury środków pokontrolnych PIP mogłaby ten stan radykalnie zmienić. Zasadność zaś takiej zmiany wynika przede wszystkim z potrzeby rzeczywistego a nie pozorowanego nadzoru nad warunkami pracy.

Tymczasem na PIP nakłada się kolejne zadania, jak to ma miejsce od 1 lipca 2007 r. w zakresie legalności zatrudnienia, a równocześnie mimo sygnałów płynących ze sprawozdań inspekcyjnych, ustawodawca toleruje przepisy, które praktycznie nie dają możliwości skutecznej walki z zatrudnieniem „na czarno”.

Przykładowo, jeśli nie dokonuje się zmiany art. 29 § 2 K.p. w kierunku zobowiązania pracodawcy, aby pisemną umowę o pracę dostarczył pracownikowi przed podjęciem przez niego pracy, a nie w pierwszym dniu zatrudnienia, to oznacza tolerowanie nielegalnego zatrudnienia przy oczywistym umożliwieniu pracodawcom ucieczki od tego obowiązku.

Na wypadek kontroli PIP pracodawca oświadcza, że Kowalski właśnie od dzisiaj pracuje i oczywiście w dniu dzisiejszym umowę pisemną dostanie. Później okazuje się, że tenże Kowalski już nie pracuje, ale mamy nowego Nowaka, który właśnie dopiero co podjął w danym dniu pracę, itd.

Tym sposobem dochodzi praktycznie do legalnego zatrudniania „na czarno”, a inspektorzy pracy obarczeni tymi obowiązkami mogą jedynie legitymizować rzekomą wolę ustawodawcy walki z nielegalnym zatrudnieniem.

W sytuacji gdy problem dotyka jedynie statusu zatrudnieniowego, mamy do czynienia z mniejszym złem. Gorzej, gdy ten system zostaje powielany w zakresie rażąco złych warunków pracy osób wykonujących pracę, co wiąże się często z zagrożeniami wypadkowymi i chorobami związanymi z warunkami pracy.

Niestety, na to nie ma lepszego rozwiązania aniżeli spójna regulacja prawna w dziedzinie środków oddziaływania pokontrolnego inspektora pracy, zmierzająca z jednej strony do odformalizowania jego działań, a z drugiej pozwalająca mu, kosztem dotychczasowej biurokracji, sprawniej oddziaływać na stan warunków pracy.

Korzystnie oceniając zmiany przeprowadzone w Kodeksie pracy na mocy ustawy o PIP, nie sposób jednak pominąć istotnych mankamentów przyczyniających się w widoczny sposób do biurokratyzowania działań inspekcyjnych, które w rzeczywistości nie służą dobrze pojętej kontroli i nadzorowi nad warunkami pracy.

Lubię To!

Oceń przydatność tekstu:

Ocena przydatności tekstu:

Oceń zrozumienie tekstu:

Ocena zrozumienia tekstu:

poleć artykuł znajomemu     wersja do druku