Opublikowane: 30.11.-1 | Zaktualizowane:

Wybudowanie nowego obiektu budowlanego

Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 2006-02-09, II OSK 494/05

1. Wybudowanie nowego obiektu budowlanego na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę nie powoduje nieważności decyzji o wpisie do rejestru zabytków obiektów istniejących na tym samym terenie. 2. Ochrona zabytków jako dóbr kultury chronionych konstytucyjnie (art. 5 Konstytucji RP) ma pierwszeństwo przed prawem właściciela do zabudowy własnej nieruchomości, wynikającym z ustawy - Prawo budowlane.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Sąd uznał, że w sprawie niniejszej nie jest spore, iż w pierwszym rzędzie została wydana decyzja o zatwierdzeniu projektu budowaego i udzieleniu pozwolenia na budowę nowego kościoła, w której mowa jest o tym, że stare zabudowania takie jak kościół, plebania i dzwonnica po wybudowaniu nowego kościoła są przewidziane do rozebrania. Wskazanie jednak w decyzji o pozwoleniu na budowę, iż określone w tej decyzji, istniejące na terenie objętym tą decyzją obiekty są przewidziane do rozbiórki nie oznacza bynajmniej, jak to przyjmuje się w skardze kasacyjnej, że decyzja o pozwoleniu na budowę może być traktowana jako wprowadzająca obowiązek (nakaz) rozbiórki tych obiektów. Wydanie w późniejszym terminie, w czasie, gdy roboty budowlane prowadzone na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę były już zaawansowane, decyzji o wpisie do rejestru zabytków przedmiotowych obiektów (kościoła, domu parafialnego i dzwonnicy wchodzących w skład zespołu kościoła parafialnego) nie powoduje prawnej kolizji wymienionych decyzji - pozwolenia na budowę nowego kościoła i wpisu do rejestru zabytków obiektów dotychczasowych. Można jedynie mówić o zbiegu tych decyzji i rozważać wy-nikające stąd skutki.
Zarzucana w skardze kasacyjnej kolizyjność w znaczeniu prawnym decyzji o pozwoleniu na budowę oraz decyzji o wpisie do rejestru zabytków, i to nawet w aspekcie zasady określonej w art. 2 Konstytucji RP w rzeczywistości nie występuje. Z punktu widzenia strony natomiast ma ona znaczenie faktyczne i polega na przekonaniu o niemożliwości pogodzenia istnienia na terenie należącym do strony zarówno nowo wybudowanego obiektu kościoła, jak też zabytkowego zespołu parafialnego, co zaistniało jako skutek wydania kwestionowanej w postępowaniu nieważnościowym decyzji, skoro wpisanie ze-społu kościoła parafialnego do rejestru zabytków uniemożliwia zrealizowanie zamierzonej przez stronę rozbiórki po wybudowaniu nowego kościoła.
Wybudowanie nowego kościoła na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, a nadto, jak to wynika z akt sprawy, udzielenie pozwolenia na jego użytkowanie, nie ma żadnego wpływu na byt prawny decyzji o wpisie do rejestru zabytków przedmiotowego zespołu parafialnego. Podkreślenia przy tym wymaga, iż nawet gdyby wystąpiła w tym zakresie kolizja prawna, to i tak mając na uwadze konstytucyjną ochronę (art. 5 Konstytucji RP) dziedzictwa narodowego, do którego zalicza się dobra kultury będące zabytkami, należałoby stwierdzić, że ochrona zabytków niewątpliwie ma pierwszeństwo przed zapewnionym wprawdzie ustawowo prawem budowlanym, jednakże nie gwarantowanym konstytucyjnie w sposób tak silny, jak ochrona dziedzictwa narodowego, prawem do zabudowy nieruchomości. Tym samym NSA w pełni podziela stanowisko wyrażone w zaskarżonym wyroku, iż podnoszona przez stronę kwestia kolizyjności wymienionych decyzji w żadnym razie nie może być traktowana jako zaistnienie przesłanki określonej w art. 156 § 1 pkt 2 KPA. Nie można zasadnie twierdzić, że wydanie decyzji o wpisie do rejestru zabytków zespołu kościoła parafialnego narusza art. 2 Konstytucji RP, w sytuacji, gdy decyzja ta ma na celu zapewnienie ochrony zabytków stanowiących dziedzictwo narodowe, chronione przepisem art. 5 Konstytucji RP. Ustawa - Prawo budowlane deklaruje swobodę zabudowy, zawierając przepisy umożliwiające realizację nowych inwestycji, na jej podstawie udzielane jest pozwolenie na budowę, czyli na realizację nowych inwestycji budowlanych, uprawnienie uzyskane na podstawie ustawy - Prawo budowlane nie może jednak ograniczać, a tym bardziej pozbawiać, ochrony dóbr chronionych konstytucyjnie, i to bez względu na to, która decyzja (pozwolenie na budowę czy też o wpisie do rejestru zabytków) została wydana wcześniej. Decyzja o wpisie do rejestru zabytków nawet wydana już po uzyskaniu przez inwestora pozwolenia na budowę nowego obiektu, ma właśnie na celu niedopuszczenie do zniszczenia (rozebrania) zabytków i w pełni odpowiada gwarancji konstytucyjnej udzielonej społeczeństwu co do tego, iż Rzeczpospolita Polska strzeże dziedzictwo narodowe (art. 5 Konstytucji), zwłaszcza iż już w preambule Konstytucji zawarte jest zobowiązanie przekazania przyszłym pokoleniom wszystkiego, co cenne z ponad tysiącletniego dorobku.
Wypada także zauważyć, że już w art. 2 ust. 1 pkt 3 PrBudU stanowi się, że ustawa ta nie narusza przepisów odrębnych takich jak o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami - w odniesieniu do obiektów i obszarów wpisanych do rejestru zabytków, co oznacza, że przepisy odrębne w tym zakresie mają pierwszeństwo przed przepisami PrBudU. Wprawdzie obiekty zespołu kościoła parafialnego zostały wpisane do rejestru zabytków już po wydaniu pozwolenia na budowę nowego kościoła jak też w chwili, gdy roboty budowlane były zaawansowane, jednakże od dnia wydania decyzji o wpisie do rejestru zabytków, w myśl art. 2 ust. 1 pkt 3 PrBudU przepisy obejmujące ochroną zabytki bez wątpienia mają znaczenie pierwszoplanowe. Nie jest także uzasadniony zarzut naruszenia prawa materialnego - przepisów art. 27-29 OchrDKultU. Przepis art. 27 OchrDKultU przewiduje zakazy podejmowania określonych w tym przepisie czynności przy zabytkach bez zezwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków. Art. 28 OchrDKultU upoważnia wojewódzkiego konserwatora zabytków do nakazania wstrzymania już podjętych czynności bez wymaganego zezwolenia tego organu oraz wydania nakazu przywrócenia stanu ochrony zabytków do stanu poprzedniego. Natomiast przepis art. 29 OchrDKultU obejmuje ochroną zabytki jeszcze niewpisane do rejestru zabytków, ale co do których istnieją podstawy do dokonania wpisu do rejestru zabytków, uprawniając wojewódzkiego konserwatora zabytków do wydania zarządzenia o charakterze tymczasowym (obowiązującego przez okres nie dłuższy niż 3 miesiące), w którym to czasie powinno zapaść rozstrzygnięcie w formie decyzji administracyjnej. Przepis ten stanowi, że właściwy organ "może" wydać przewidziane tym przepisem zarządzenie, nie ma jednak takiego obowiązku. Tymczasowość zarządzenia polega na tym, iż z mocy prawa traci ono moc w razie niewydania w tym czasie decyzji o wpisie do rejestru zabytków. Słusznie zatem WSA w Warszawie wskazał na to, że nieskorzystanie przez organ właściwy w sprawach ochrony zabytków z możliwości wydania zarządzenia ustalającego tymczasową ochronę przedmiotowych obiektów (art. 29 OchrDKultU), lecz od razu wydanie decyzji o wpisie ich do rejestru zabytków, nie może być uznane za zaistnienie przesłanki do stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji, gdyż nie tylko nie stanowi rażącego naruszenia prawa, ale w ogóle nie może być uznane za naruszające prawo.
Odnosząc się do unormowań OchrDKultU, należy zauważyć, że stosownie do art. 1 OchrDKultU dobra kultury, do jakich należą zabytki, są bogactwem narodowym i powinny być chronione przez wszystkich obywateli. Celem ochrony jest zachowanie dóbr kultury polegające w szczególności na zabezpieczeniu przed zniszczeniem. W myśl art. 4 OchrDKultU ochronie prawnej podlegają dobra kultury wpisane do rejestru zabytków, a także jeszcze do tego rejestru niewpisane, jeżeli ich charakter jest oczywisty, o ile nie podlegają ochronie na podstawie odrębnych przepisów. Nie można mieć wątpliwości, iż XVIII-wieczny zespół kościoła parafialnego to dobro kultury, które powinno być zachowane jako dziedzictwo narodowe i w myśl art. 1 OchrDKultU powinno być chronione przez wszystkich obywateli. Dotyczy to nie tylko właściciela nieruchomości, a w tym zabytkowych zabudowań, ale uregulowania OchrDKultU jako przepisy odrębne w stosunku do PrBudU powinny być brane pod uwagę również przez organy właściwe do orzekania na podstawie przepisów PrBudU.
Nie zostały również naruszone przez sąd I instancji wskazane w podstawach skargi kasacyjnej przepisy KPA, bowiem sąd ten stosuje jako przepisy proceduralne ustawę z 30.8.2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Niezależnie od tego należy stwierdzić, że zarzut naruszenia art. 8 i art. 16 KPA został tak sprecyzowany, iż sąd I instancji wadliwie w ocenie strony uznał pierwszeństwo zasady trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej o wpisie do rejestru zabytków (art. 16 KPA) nad zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa (art. 8 KPA), w sytuacji, gdy pozostawia się w obrocie prawnym decyzję o wpisie do rejestru zabytków pozostającą w kolizji z decyzją o pozwoleniu na budowę nowego kościoła. Nawet gdyby uznać, że zarzut ten został prawidłowo sformułowany, to i tak nie mógłby być uwzględniony, jako iż w świetle wcześniejszych wywodów uzasadnienia niniejszego wyroku jest całkowicie nieuzasadniony. Mając na uwadze powyższe, NSA orzekł jak w sentencji wyroku.

poleć uchwałę znajomemu     wersja do druku